存款保险立法：等待最后一只靴子落地

    存款保险是指国家为保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定，通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的法律制度。从各国存款保险立法的实践来看，这里的存款人应主要指小额存款人。中国2010年超越日本成为全球第二大经济体，金融业在经济高速增长的过程中起到了重要作用，但直到今天，中国仍然是G20中唯一没有进行存款保险立法的国家，虽然也多次表态要加快立法进程，但到底何时通过立法目前仍属未知，大家都在等待最后一只靴子落地。

    存款保险制度的经济理论基础

    存款人的挤提是银行破产和金融危机爆发的最直接原因，存款保险制度可提振存款者的信心，因而成为金融安全网的重要一环。

    银行业负债经营“存短贷长”的独特性，决定了银行系统内在的脆弱性。存款人的挤提是银行破产和金融危机爆发的最直接原因，而当单个银行发生挤提危机后，可能会有越来越多的存款人对其存款银行失去信心，从而由单个银行的挤提蔓延到整个银行系统，最终导致银行业危机甚至爆发系统性金融危机。存款保险制度可提振存款者的信心，因而成为金融安全网的重要一环。

    存款保险不是免费的午餐，主要问题之一就是产生道德风险。首先，存款保险会激励银行从事过度冒险的投资行为：在实行单一费率存款保险时，银行只需要缴纳固定的保费，而与其资产风险状况无关，这样银行不用为承担额外风险付出相应的成本，银行有动机从事高风险投资。其次，存款保险会减弱存款人对银行经营风险的监督，银行存款成为了无风险资产，从而削弱了对银行的市场约束力。再次，存款保险还可能诱发监管机构本身的道德风险。尤其在全额保险时，监管机构会放松对银行的监管，从而使作为金融安全网之一的审慎监管机制发生失灵。

    为解决存款保险的不足，采取限额保险是一个很好的途径，存款超过保险限额的存款人依然有足够的激励对银行的经营行为进行监督，同时小额存款人的存款利益也可以得到有效保护。与此同时，当监管机构在面临着限额之上大额存款人“追偿”的压力时，会更积极履行职责，对银行金融机构进行审慎监管。单一费率对新组建的中小银行更有利，他们往往会高息揽储，进行高风险投资行为，却缴纳了较少的保费，因此一些学者推崇差别费率，希望以此来减少道德风险的发生。目前欧洲有8个国家采用了风险差别费率办法，其他国家仍然是单一费率。

    2007年底美国爆发的次贷危机席卷全球以来，尽管全球金融危机造成的危害在很多国家都很严重，但并没有发生大规模银行挤提，从而危及国家的整个银行体系。这是显性存款保险在金融安全网中具有重要价值的有力佐证。

    中国建立存款保险制度的必要性

    我国的隐性存款保险在维护社会稳定和保护个体存款人利益方面发挥了重要作用，但隐性存款保险自身缺陷非常明显。

    我国一直存在着隐性的存款保险制度，一旦银行类金融结构发生经营困难，央行和地方政府便承担起最后贷款人和救援者的角色，面对众多金融机构和数万亿的金融负债，央行和地方政府往往捉襟见肘，有可能迫使央行最终选择增发货币来救援陷入困境的金融机构。而增发货币的行为又与央行币值稳定的货币政策相冲突，加快存款保险立法可以有效地减轻央行和地方政府的压力，有效维护金融安全和经济稳定。

    我国隐性存款保险制度是一个成本巨大的制度。1998年春海南发展银行的存款挤提风波持续了几个月的时间，中国人民银行为此一共调拨了34亿元人民币来救助海南发展银行，但最终还是没能制止该行的破产。1998年7月21日，中国人民银行宣布关闭海南发展银行，其全部资产负债由中国工商银行(601398,股吧)接管。基于存款者对工行背后国家信用的高度信任，危机才没有继续蔓延。据央行统计，仅1997—1998年间，就关闭了1家商业银行、23家城市信用社、18家农村信用社、3家信托投资公司，这些被关闭的金融机构总资产达1088亿元人民币，政府支付了巨大成本。

    可以看出，我国的隐性存款保险在维护社会稳定和保护个体存款人利益方面发挥了重要作用。但是，隐性存款保险自身缺陷非常明显：第一，政府在银行退出市场时承担了高额的社会成本，而这些成本最终将由每一个纳税人来承担，显失公平。第二，在最后贷款人机制下，实质上是央行为各个金融机构提供了一种全额赔付的隐性担保，这与央行的货币政策功能相冲突，而且会诱发金融机构巨大的道德风险问题。第三，现行隐性存款保险安排下，金融机构破产时只有个体存款人可以得到补偿，而其他存款人(如企业法人)很多只能自担风险，这显然很不合理。2011年中国人民银行《金融稳定报告》中，再次重申了尽快建立显性存款保险的重要性和紧迫性，为我国下一步加快存款保险立法指明了方向。

    中国存款保险立法的意义

    经过多年探索，存款保险立法已经成为中国立法者、学者和公众的共识。建立显性存款保险的法律制度对中国有着极为重要的意义。

    第一，存款保险首先保护了小额存款人的利益。储蓄一直是中国居民最主要的金融投资方式。2010年底居民存款30.33万亿元人民币(同期美国约为4.5万亿美元)，居民储蓄率高达46%，这远远高于西方发达国家(包括有着高储蓄率传统的日本)。由于中国居民存款结构中小额存款人占据着绝大多数，存款是其保障未来基本生活、应对不时之需的重要来源。小额存款人由于缺少必要的金融知识和投资技能，不能对银行等金融机构的资产负债状况作出正确判断，因此，让他们承担银行破产后的损失，是极不公平的。存款保险可以有效地保护小额存款人的利益，免除其监督和评估银行资产状况的困难。而且，对小额存款人利益的保护不仅事关居民财产安全、生活水平提高等基本民生问题，也关乎一个社会的稳定与发展。

    第二，存款保险可以防范金融危机、打破垄断、促进竞争。存款保险可以对金融体系进行有效的监管，从而最大限度地避免信用危机和银行的破产倒闭，维护金融业的稳定。当前在中国的商业银行中，由于利率市场化进展缓慢，很多存款人将储蓄存入工农中建四大行，相信它们才是最安全的。存款保险的建立将可以有效地改变目前这一违背市场规律的不正当竞争体制，显性存款保险要求商业银行自身必须缴纳保费，以保障其存款人资金的安全。这有利于中小型银行机构与四大行进行公平竞争。而竞争在提高银行业运行效率的同时，也给银行业带来了新的挑战，因为经营不善将会被市场机制淘汰出局。因此，存款保险不仅可以有效地监管银行等金融机构，而且可以对市场主体进行优胜劣汰式筛选，对经营不善的银行等金融机构进行有效的激励。

    第三，建立有效的金融机构市场退出机制。从海南发展银行的案例中可以看出，在金融机构破产时，依赖于隐性存款保险，政府将会承担高额的社会成本。而存款保险机构则通过向金融机构收取保费，从而组建一笔巨额的保险基金，它可以用来对陷入困境的金融机构进行救援，也可以在银行破产时最大限度地降低存款人的损失，以维护金融稳定。

    第四，减少银行破产的成本。1998年亚洲金融危机后，四大行共剥离不良资产近1.4万亿元，中国政府定向发行国债2700亿元人民币以充实四大行的资本金，这些都是银行经营失败的成本。尽管重构银行体系的成本可能存在争议，但有一点是确凿无疑的：隐性存款保险经济成本巨大。随着中国银行业的快速发展，如果没有显性存款保险的保障，那么下一次金融危机来临时，中国将会为重构银行体系付出更大的成本。

    第五，完善金融法律制度。目前，中国还没有一部统一的或单独的银行破产法，有关银行破产的一些规定主要散见于《人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》和《公司法》等法律中。而与普通企业(公司)的破产相比，银行破产有着自身诸多的特殊性。基于此，很多国家都单独制定了银行破产法。存款保险立法能够促进中国金融法制更加成熟，更好地保护金融消费者的利益，实现金融体系的稳定、高效，使中国金融业真正走向国际化。

    中国存款保险立法需要解决的几个问题

    存款保险立法的大方向和目标已经确定，但还需要解决几个核心问题，如存款保险的范围、存款保险的保费费率等。

    存款保险立法的大方向和目标已经确定，在最后一只靴子落下之前，还需要解决如下几个核心问题：

    首先是存款保险的范围。改革开放以来，由于有国家背景作支撑，四大行在金融市场上拥有更好的信用和声誉。因为不用担心会发生破产问题，四大行不太愿意参加存款保险。如果采取自愿投保方式，已经充分市场化的四大行为降低经营成本，很可能不会参加存款保险。这也是中国至今迟迟未能出台存款保险的原因之一。同时，发生倒闭破产的往往是一些地方性的中小金融机构，这些中小金融机构必须强制参加存款保险，才能够保护中小金融机构存款人的利益。事实上，中小金融机构也很乐于参加存款保险，但他们由于其市场份额有限，其所缴纳的保费形成的存款保险基金并不能够有效的防范全国的金融风险。因此，中国将来的存款保险立法应该采取强制投保的方式，即所有银行存款类金融机构都必须参加存款保险。

    其次是存款保险的保费费率。自存款保险制度诞生以来，世界各国广为使用的是单一费率的存款保险。风险差别费率的特点是按银行的风险等级确定费率，风险高的费率高，风险低的费率低。在我国，将来制定的存款保险即使投保方式是强制的，但四大行因为其风险等级较低，理论上应适用较低的费率计提标准，这也是激励四大行加入存款保险制度的有效途径之一。但风险差别费率同样存在新的问题：风险差别费率对存款人而言是否意味着一种风险暗示呢？一旦公众怀疑高费率的中小银行时，他们是否会将存款从费率高的银行转入费率低的银行呢？这会不会引发新的金融风险呢？现实中，四大行和其他中小金融机构在社会声誉、资产质量及管理水平等方面有着明显差异，因此，中国在存款保险立法初始宜采用单一费率，这将有利于中小金融机构与四大行进行市场竞争。但未来差别风险费率才是中国最终的选择。

    最后是存款保险制度立法的时机选择。立法是存款保险建立的重要标志。作为一项为国际社会所普遍采用的制度，存款保险的“利”已经基本达成共识，但是该制度应于何时推出，是学界和实务界争议的焦点。美国的存款保险建立于大萧条之后，但其他更多的国家(比如加拿大)是在其经济发展平稳期建立的。借鉴2009年3月巴塞尔委员会与国际存款保险机构协会共同制定的《有效存款保险制度核心原则》，在中国金融体制市场化改革不断深入的今天，我国的金融基础实施已经较为健全，我国宏观经济相对平稳，存款保险立法的时机已经成熟。在利率市场化已经开始的今天，每一天都是存款保险立法的适当时机，存款保险立法将为中国金融业的平稳快速发展保驾护航。(作者为中国政法大学法与经济学研究中心研究员、经济学博士)