吴卫星:地方债需要更为精细的绩效评估体系

    地方政府债可以帮助地方政府筹措财政收入，进而完成基础设施建设，解决发展中存在的问题。在经济快速发展的时期，地方政府债让地方经济更为活跃。财政部日前称，经与安徽、福建、新疆、甘肃省(区)人民政府协商，财政部决定代理发行2013年第一、 二期地方政府债券,合计发行面值422亿元。如今地方债的规模迅速扩张，给地方经济带来活力的同时，也让人产生忧虑。

    根据审计署最新的审计报告，截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元人民币，较2010年底增长近13%，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%，有多个地方政府的债务风险达到了国际警戒线。这些抽查的城市大多经济体量比较大，从全国情形来看，可能实际情况更加让人担忧。借债总是需要偿还的，如果地方债务规模的增长常年高于经济增长的速度，地方债的可持续性就难免令人起疑。

    地方债通常可以设想为如下的情景：情景之一是地方政府利用地方债解决了地方经济发展的瓶颈问题，地方经济得以很快上一个更高台阶，自然使得财政收入增加，偿债能力增强，于是地方政府债务偿还就不存在问题；第二个情景是地方政府利用地方债完成了一些项目，但可能这些项目是长期才能见效，只好不断借新债还旧债，直到长期目标达到，经济的增长快于债务的增长，进而解决债务风险；第三个情景是地方政府利用地方债做出了一些失败的决策或者仅仅是完成某些政绩工程，短期内获得声誉，可能使得资产价格提高但无助于实体经济发展，这时也只好不断借新债还旧债，把希望寄托在中国整体经济的快速增长或者以某种形式转嫁给更高级别政府财政亦或普通投资者。中国宏观经济的高速增长如果能够持续，地方债务问题可能不会集中暴露，但只要发展中有所波动，类似第三个情景的地方政府债务就可能导致危机出现。

    通常来说，我们谈论债务，主要是看负债主体偿还债务的能力。我们经常听到的言论是我国地方政府债整体上风险可控，主要是从偿债能力方面进行分析。如果一个企业能够偿还债务，那么他就应该可以自由地在市场上以合理的利率去借债，但是地方债是政府债务，政府的发债意愿和企业相比更为强烈，但地方政府的资产负债表往往比一般的企业更加不透明，而且政府债务代际传递的激励机制更加复杂，仅仅是依据偿债能力的估算来确定地方债务规模的合理性很难有效治理地方债。从偿债能力来看，地方政府偿还债务很大程度上依赖于土地等政府掌握的资产的出售，这就更加激励地方政府去推高资产价格，甚至形成泡沫，给宏观经济带来巨大风险。另外，从财政部决定代理发行2013年第一、 二期地方政府债券的目标来看，约三分之一的债务是用来偿还存量债。这种“借新还旧”的偿债方式解决了短期债务问题，也有可能让地方政府缺乏解决其负债问题的紧迫感。

    更为重要的是，如果依据偿债能力对地方政府的负债规模进行监督管理，地方政府为了地方经济的发展和政绩的提高，就会充分利用各种所谓的“金融创新”来规避负债规模的监管。地方政府可以利用地方政府资产负债表的不透明性，进行所掌握资产的某种拼装打包，并加以一些隐性承诺，将资产高价出售从而实现风险转移，或者用土地建立项目重复抵押，最大限度利用杠杆率来解决信贷约束的问题，在未来期待土地的升值解决融资成本问题。这些“金融创新”可能会放大地方政府债务的负面影响。

    局限于债务规模的管理可能并不能帮助地方政府在达到经济目标的同时进行稳健的财务决策，解决地方政府债务的问题可能需要更加精细化的绩效评估。出于城镇化的需要，很多地方政府可能还需要大幅度负债以实现地方经济目标，如果仅仅控制负债规模会使得地方政府去寻求非正规渠道解决融资问题。这时需要把地方的经济目标分解，要明确哪些目标是合理的目标，哪些任务是地方政府必须完成的，哪些是可以交给市场解决的。如果是纯经营性的投资，要对其收益率比照市场收益率进行评估。在金融市场上，投资是按照风险和收益之间的平衡标准来进行的，对政府来说也应该考虑这两个方面，地方政府必须对其依靠负债获得资金的使用效率负责。政绩的考核也不应该只关注其地方经济的短期效果，而应该对更为长期的经济效益进行分析。国家在调控地方债务时，要根据地方经济的实力和潜力来进行监督管理，在财权和事权方面进行协调，明确政府负债的标准，提高负债决策的透明度，对负债的短期和长期绩效进行评估。

    (作者系对外经贸大学金融学院副院长、对外经贸大学重点研究基地应用金融研究中心主任)