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地方债举新还旧 隐性风险不可小觑

2013年06月18日 07:44   来源:中国经济网   

    编者按:上周末,财政部发布消息称,经与安徽、福建、新疆、甘肃省(区)人民政府协商,财政部决定代理发行2013年第一、 二期地方政府债券,合计发行面值422亿元。有报道称,其中三分之一以上的发债融资将用于偿还到期债务。而更早些时候,审计署发布的审计报告称,截至2012年底,抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元人民币,较2010年底增长近13%,有多个地方政府的债务风险达到了国际警戒线。一时间,地方债安全性再次成为市场关注的焦点。地方政府为谋发展有融资需求本无可厚非,但借债就要还,还债的来源有哪些?“债主们”的资金安全保障在哪里?

    地方债体量不断壮大 “土地财政”不是救命稻草

    部分地方政府债务率过高,势必会成为经济发展中的隐患

    ■本报记者 李木子  

    6月14日,2013年首批地方政府债券招标发行,总量422亿元,其中三分之一以上的发债融资将用于偿还到期地方债。这一消息引发了市场一片忧虑情绪。体量不断壮大的地方债,是否依旧处于安全区?

    地方债是“地方政府债券”的简称,也被称为“市政债券”,是指所有地方政府发行的公债,它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的,其收入列入地方政府预算,由地方政府安排调度。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。

    审计署6月10日发布的地方债报告成为点燃公众忧虑情绪的导火索。2012年11月到2013年2月,审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。数据显示,截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额为38475.81亿元,比2010年增加4409.81亿元,增长12.94%。其中政府负有偿还责任的债务18437.10亿元。审计署还表示,目前,地方债务规模增长较快,并且部分地区和行业债务风险凸显,债务偿还过度依赖土地收入。随着审计部门摸清地方债的基本情况,“如何进一步防范地方债的风险”成为社会各界关注的焦点问题。 

    穆迪6月13日表示,其以审计署公布的数据为基础进行推算,从2010年末至2012年末,中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%,至12.1万亿元。在审计署发布报告前一日,央行公布1-5月社会融资规模达9.11万亿元,较去年同期多出3.12万亿元,同比增长52%,增速惊人。

    来自招商证券的报告认为,自2012年5月份以来,四个季度按揭贷款同比以15%匀速增长,明显低于社会融资总量的增速。该报告认为,巨额存量债务循环才是吸收大量新增资金供给的主要方向。简单而言,即是通过大量新增资金供给替代原有债务并偿还债务利息,以保证债务的可持续循环。

    即便是采用了债务循环的方式,但债务逾期的情况还是存在。

    为了说明地方政府债务的风险程度,审计署引入了债务率(债务余额与地方政府综合财力的比率,为衡量债务规模大小的指标)、偿债率(当年还本付息额与地方政府综合财力的比率,为衡量当期偿债压力的指标)、逾期债务率(逾期债务额占债务余额的比重)三个概念。

    其中,地方政府综合财力成为考核债务率和偿债率的一个重要概念。尽管审计署并没有解释影响政府综合财力的各种因素,但详尽披露了地方债面临的三重压力,分别是卖地收入下降、高速公路债务规模膨胀、二级公路偿债乏力。

    报告中提到,部分地区债务规模增长较快,一些省会城市本级的债务风险凸显。其中,14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元,其中两个省会城市本级逾期债务率超过10%,最高的为16.36%。这使得潜在的风险随时都有爆发的可能。

    地方政府的土地财政现状经常被人诟病,认为是推动地价走高的直接动力。不过,面对体量逐渐增加的地方债,土地出让金收入也显得有些力不从心。

    2011年的审计结果表明,部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大,2010年底,承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元,共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。本次审计发现,2012年底,4个省、17个省会城市承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元,占这些地区债务余额的54.64%,比2010年增长1183.97亿元,占比提高3.61个百分点。

    而上述地区2012年土地出让收入,比2010年减少135.08亿元,降低2.83%,扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后,可支配土地出让收入减少179.56亿元,降低8.82%。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务,需偿还本息2315.73亿元,为当年可支配土地出让收入的1.25倍。 

    虽然现实情况是地方政府加快挪腾资产,或者通过发新债来进行债务滚存,并没有出现一例显性的地方政府债务违约事件,但风险依旧不可小觑。

    6月13日,高盛集团投资管理部发布的报告认为,中国经济增速在统计上和实际上已基本告别8%,今后7年中国的经济平均增速将下降至6%左右。专家指出,一旦经济下行,尽管从目前看总体风险可控,但局部潜在的债务风险却不得不防。部分地方政府债务率过高,势必会成为经济发展中的隐患。

(责任编辑:郑海斌)

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