2月28日,中国最大的一笔海外收购——中海油集团收购加拿大尼克森石油公司正式完成交割。收购的成功带给我们很多启示。中海油在应对各种障碍,特别是美国的国家安全审查制度上,打了一场漂亮的并购战
近年来,随着“走出去”国家战略的实施,中国企业在海外的并购交易数量和规模迅速增长。其中,中国企业在美国并购交易也呈现迅速上升的趋势。
据报道,仅2012年,中国企业在美并购涉及合同并购资金逾100亿美元,超过前三年的总和。中国企业有效利用后全球金融危机的跨国并购时间窗口,将成为中国企业完成产业调整、整合和升级的助推器,有助于提升中国企业的国际竞争力。
大规模跨国并购交易,不仅直接影响并购交易的当事方,还往往与东道国的宏观经济、社会和政治环境发生相互作用。
从近期中国企业在美并购交易的情况看,这种相互作用较为明显地体现在美国对中国企业并购交易的国家安全审查。例如,三一重工的关联企业罗尔斯公司在美收购交易,被美国总统奥巴马基于“威胁美国国家安全”的理由,于2012年9月予以否决,成为20多年来首次被美国总统否决的外资并购交易。在中海油以151亿美元收购加拿大尼克森公司的交易中,由于尼克森在美国部分石油资产可能涉及美国国家安全,中海油和尼克森联合向美国政府负责国家安全审查工作的部际委员会美国外国投资委员会(英文简称CFIUS)申请国家安全审查,并于近期通过审批。
这些交易,对于中国企业未来在美国投资并购,积极适应美国特殊的国家安全审查制度,有效加强国家安全审查风险管理,有着重要的借鉴意义。
首先,中国企业在美投资并购交易可能涉及到国家安全因素的,要积极主动申请CFIUS国家安全审查。美国国家安全审查具有主动性和可追溯性两大特征。
美国国家安全审查程序鼓励被审查对象向CFIUS主动提起安全审查申请。有关交易一旦通过CFIUS审查,并且美国总统决定不行使行政权否决交易的,则该交易获得“安全港”地位,美国行政当局将来不得再以基于危害美国国家安全的理由,对该交易进行相关审查。
与之相辅相成的是美国安全审查的可追溯性。一项交易即使已经完成,但未经CFIUS国家安全审查,且可能构成国家安全审查威胁的,CFIUS也可以在交易完成后,主动对交易启动审查或要求交易方提起审查请求。这种鲜明的可追溯性,使得交易即使完成很长时间后,仍可以被提起审查。
在罗尔斯收购交易中,收购交易本身已经完成,但是CFIUS仍然要求交易方提请国家安全审查,罗尔斯因此遭受了重大的经济损失。虽然美国国家安全审查程序需时、费财,但是其主动性和可追溯性的共同作用,使得盲目贸然规避国家安全审查具有巨大的潜在风险。因此,中国企业在美投资要避免畏难情绪和侥幸心理,积极主动申请安全审查,有效管理国家安全审查风险。
其次,中国企业在美投资并购的国家安全审查,若涉及到政治敏感因素,要学会使用“软力”,加强与并购交易的各利益相关方充分、有效沟通,争取支持,减少阻力。
虽然CFIUS国家安全审查的主要考量因素是相关交易对美国国家安全的影响和威胁,但CFIUS审查仍然是一个高度政治化的过程。
中美之间存在显著的制度差异,美国民众普遍对中国企业缺乏认知和了解,信任度较低,中国企业的大规模投资并购行为容易被政治标签化。
2005年,中海油尝试以高溢价收购优尼科公司,最终在CFIUS审查阶段撤回申请,与当时美国国内对中国国有控股公司控制美国重要石油企业的敏感和担心密切相关。
因此,中国企业在美大规模投资并购,应当在向CFIUS正式申请国家安全审查之前,及早与利益相关方(包括美国有关政府部门、美国国会、工会、有关行业组织等)充分沟通,了解其意图和关注点(例如拯救困难行业和企业、保障和促进就业等)。同时,中国企业也需要加强公关,树立诚信、负责任的良好公众形象,减少误解和阻力,争取支持和配合。
CFIUS对中海油收购尼克森交易的审查,虽然受到美国国会个别议员的干扰,最终还是成功获得审批；中海油在美国和加拿大的积极沟通和公关,照顾相关各方的利益和诉求,起到了至关重要的作用。
从国家策略层面,要通过各种渠道和方式,向美方施加适当压力,要求美方提高其国家安全审查制度的透明度,为中国企业在美并购创造一个公平的竞争环境。
CFIUS的国家安全审查审批程序,在透明度问题上一直受到外国投资人与美国本国人士诟病。CFIUS公布的国家安全审批情况,仅限于年度申请总数、申请人国别、相关交易涉及的行业和产业等基本信息。对于作出相关决定的具体理由和原因等,一直讳莫如深。
诚然,美国国家安全审查透明度不高,与审查涉及问题具有敏感性有关。但是,正如美国著名私募基金凯雷投资总裁近期在美国外交关系协会《外交事务》杂志发文所批评的,美国国家安全审查透明度低,个别国家安全审查的结果,可能造成外国投资者对美国国家安全审查政策的误解,从而在很大程度上影响外国投资人在美投资的意愿。
随着中国在美投资数量和规模的扩大,所涉行业和产业深度的加深,美国国家安全审查的低透明度将对中国企业在美投资构成潜在障碍。
中国政府应通过中美年度经济对话等平台,说服美国政府在不损害其国家安全的前提下,适当提高国家安全审查程序的透明度,从而降低国家安全审查风险,提高外国投资的确定性和可预期性,从根本上说,这也是符合美国国家利益的。
必须强调的是,与美国政府就国家安全审查制度展开对话,并不是就中国企业在美收购的个别具体交易施压,而是要求美国提高其安全审查制度的整体透明度。
(作者系香港中文大学法律学院副教授)
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