日前，中国金融四十人论坛(C F40)和中国农业银行联合发起的，中国农村金融论坛成立仪式暨“新城镇化与农村金融改革”专题研讨会在京举行。来自中共中央农村工作领导小组办公室、中国人民银行、中国农业银行、中国社会科学院、清华大学、中国投资有限责任公司等单位的官员、专家、学者围绕城镇化与农村发展、农村金融改革等主题进行探讨与争论。
改革土地制度加快农业现代化建设
当前迫切需要加快农业现代化进程
中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文说，当前迫切需要加快农业现代化进程，这是解决当前粮食等主要农产品供求问题的需要。2004年-2012年，中国粮食产量实现“九连增”，但粮食和其他重要农产品的进口依然在增加。从2011年开始，中国的谷物转为净进口，2012年的进口量是1398万吨，相当于国内粮食总产量的2.4%。按照联合国粮农组织的口径，中国的粮食自给率为97.6%。2012年中国大豆的进口量为5838万吨，约为全球贸易量的60%。如果把大豆也算作粮食，中国粮食自给率将不再是97.6%，而是不到87%。此外，中国还进口了845万吨的食用植物油、335万吨的糖、107万吨的乳制品和430万吨的棉花。
针对以上的粮食和农产品的自给率问题，有专家提出不同看法，中国不应该再追求粮食完全的自给自足。随着城镇化的推进，大量农民成为城镇居民，国民的饮食结构和饮食质量都有明显提高，这对我国粮食和其他重要农产品的供给提出了越来越高的要求，在经济全球化背景下，农产品完全自给自足既没有必要，也不太可能。下一步需要考虑的是哪些农产品应当是国内确保，哪些则应该通过国际市场或国际资源取得。
加快推进农民工市民化推动农地适度规模经营
农地适度规模经营是推进农业现代化的必经之路，是确保粮食增产、农业增效、农民增收的保障。1978年-2012年 ， 我 国 城 市 化 率 从17 .9 %提 高 到52 .6%，但我国农业规模化经营的程度依然较低，农地细碎化现象情况仍然严重。关键原因是，在中国城镇化过程中，没有解决农民工市民化问题，这使得超过2.6亿的农民工依然保留着农村土地。
陈锡文认为，促进农地规模经营首先需要解决的问题是确保已经进入城镇的农民工不再回到农村，即推进农民工市民化，否则连已经形成的农地规模经营都稳定不住。而只有解决好就业、住房、社保、子女教育等问题，进城农民才没有后顾之忧。在就业方面，应积极鼓励非国有企业发展，特别是鼓励中小企业、微小企业发展，创造就业机会。在住房方面，2011年中国住房和城乡建设部的调研显示，农民工在就业地的住房，52%为用人单位提供的包括工棚在内的住房，47%为租住城中村、城乡结合部的农民住宅，自有住房不到1%。在社保方面，农民工进城后缴纳基本社保的比例相当低 ， 各 项 社 保 平 均 参 保 率 最 高 仅 为24%，社保缺口巨大。在教育方面，2011年全国农民工子女随迁有1167万，而且还在增加，上学压力非常大。
有学者则认为，从国外经验看，单纯的自发式农地流转不太可能将农地集中起来，但若以政府强制性行政措施推进农地集中流转，又往往违背农户自由意愿，损害其权益。因此，法、德、日等国都采用政策和法规来引导农户自愿流转农地。如日本于1970年大幅修改《农地法》，该法为促进农地规模经营，专门设立由国家、地方政府和农业协同组合共同组成的不以盈利为目的的农地管理公司，协助农业生产单位从农户那里流转农地，政府对农业生产单位和农户双方均提供优惠补助。1980年日本颁布《农地利用增进法》，积极推行农地委托经营，在农业协同组合的协调下，农业生产单位接受农户的委托，扩大农地经营规模。中国可借鉴这些国家农地规模经营的经验，用政策法规正确引导农户自愿流转农地。由于中国农村地域广阔，何种程度的规模才为适度，难有普适性的量化标准，所以，各地在制定农地适度规模政策法规时，应根据各自的资源禀赋、农业经营环境、生产力水平等生产要素，结合农地单位面积的成本投入和产出状况，合理确定符合本地区农业发展的适度规模指导性标准。
改革土地制度、户籍制度等相关制度推进农业转移人口市民化
推进农业转移人口市民化不仅是推进农地规模经营从而推进农业现代化的需要，也是推进城镇化健康发展、扩大内需及促进社会和谐发展的需要。据国务院发展研究中心《农民工市民化的成本测算》课题组的测算，一个农民工市民化的成本为8万元。目前，农民工市民化之所以难以推动，关键在于地方政府主观上不愿承担上述成本。当然，在客观上，如果这些成本完全由政府承担，财力也难以支持。
中国社会科学院学部委员张晓山提出，要进一步明确农村土地等集体资源的产权。农村土地资源属于集体所有，但这种界定在产权上还有许多不清晰的地方，影响了农村土地节约集约利用工作的正常有序进行。2012年的中央1号文件提出，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。但在确权工作中，法律和政策层面上都存在一些亟待解决的问题，比如，“集体所有”究竟是哪一个层级的集体？“集体所有”究竟由谁来代表集体行使所有权的各项权能？法律赋予农村集体的成员所享有的成员权与财产权之间存在什么矛盾？集体建设用地和未用地确权到集体的哪一层级由集体经济组织成员根据历史沿革和现实状况民主协商解决。最终使集体经济组织成员对集体各类土地的状况及权属都心里有数，为其合法行使权利奠定基础。
清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，土地制度的改革应包括如下内容：第一，应建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体建设用地合法有序进入市场，比如以增减挂钩的方式，与国有城市建设用地同地同权同价。这样一方面可以使农民分享到工业化和城镇化所带来的土地增值，保证农民的财产收入，从而使农民自身有财力承担一部分市民化成本；另一方面，伴随农村集体建设用地进入市场，地价和房价将会下降，政府在推进农民工市民化过程中的保障房建设支出也会大幅减少。第二，应进一步完善农地和宅基地的退出机制。一方面赋予农民承包地和宅基地完整的用益物权，使进城务工多年并有了稳定劳动关系的农民能够通过土地市场将承包地和宅基地有偿转让，获得一笔进城落户的安家费或创业资金；另一方面可以采取宅基地换房、承包地换社保的方式，降低农民工进城落户的门槛。
清华大学社会科学学院院长李强表示，户籍制度的改革可以从如下方面进行：第一，促进户籍管理的功能转换，逐步弱化人口迁移管理的功能，加强人口登记服务的功能，使户籍制度向更加有利于促进人口自由流动、改善公共服务的方向发展。第二，要将附着在户口上的各种社会福利进行分解，使其逐步与户口“脱钩”，为户口“减负”，促进基本公共服务均等化，形成统一的、覆盖城乡的基本公共服务体系，从而逐步淡化户口价值，消解户口等级。第三，分类指导进行户籍政策改革，创造更广泛、更多元的市民化路径。户籍制度改革应当是一个渐进的过程，可以根据城市的不同情况，分类指导，有计划、有步骤地推进。
实行大城市优先发展战略节约保护耕地资源
一些学者建议，在农民工落户问题上，中小城市、小城镇应尽快取消实现稳定就业创业农民工的落户准入门槛；而大城市也应积极研究放宽相关政策，通过“积分落户”等办法，畅通新生代农民工融入城市的制度渠道。这实际上关系到中国城市化是以大城市为主，还是以中小城市、小城镇为主的发展战略问题。
蔡继明认为，这种观点只看到了农民进入中小城市、小城镇的门槛低，而没有看到中小城市、小城镇没有足够的就业岗位。目前，大城市是吸纳农民工最多、最集中的地方，但从国际经验和中国实践看，大城市不仅更易于控制和减少污染，而且还更集约和节约土地资源。据世界银行统计，2010年我国仅有17.7%的人口居住在超过100万人的城市里，不仅低于全球19.9%的平均水平，更是明显低于英国的25 .6%、美国的44 .7%和日本的49.5%。中国正处于城市化的加速期，在城市化的快速发展中，城市化的空间也必然会扩展，必然会占用土地，必然涉及耕地。要化解城市化占用耕地和保护耕地的矛盾，就必须以大城市为主体加快城市化进程。否则，可能尚未实现70%的城市化率，18亿亩耕地红线就已经被突破，粮食安全就面临威胁。根据测算，城市的最优人口规模在100万-400万。因此，对北京、上海这种1000万人以上的大城市，政府应该限制发展；对400万-1000万人口的大城市，应适当加以限制；对100万-400万人口的大城市，应积极鼓励其发展。
调整偏离本意的新农村建设
陈锡文说，在调研中发现，新农村建设在不少地方已经变成拆房建房，成为地方获取城镇建设用地指标的重要途径，偏离了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的本意。当然，也有一些地区的做法值得借鉴，比如浙江，这个省在新农村建设中以污水处理和垃圾处理为重要方向，拆建房比例较低，投资少，效果好。总的来说，如果在新农村建设中继续以拆房建房为重点，伴随着城市化的快速推进，大量农民进城，不少新村将可能变成空村，目前投入的相关财力很可能会浪费。
蔡继明则持不同观点，他认为，缩小城乡差距、统筹城乡发展的根本途径在于加快推进城市化。随着农业人口向城市的转移，相对越来越少的农村劳动力耕种越来越多的土地，从而可以通过农地的规模经营大幅度提高务农收入。因此，与其着眼于新农村建设，不如致力于加快城市化进程。政策总要有倾斜度，有重点：把同样的财力放在农村，可能是事倍功半；如果放到城市，扩大城市的规模，让进城的农民变成城市居民，将事半功倍。
未来农村金融改革须处理好几个关系
农村金融供给短缺严重
自2003年6月，国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》，拉开新一轮农村金融改革的序幕，至今已走过十个年头。
中国投资有限责任公司副总经理谢平认为，纵览中国金融改革的全局，农村金融改革虽取得一定成效，初步解决了农村基本金融服务的问题，但由于农村金融本身的特性和多年以来农村金融改革在认识和制度设计上的偏差，农村金融仍是金融体系中最薄弱的环节，农村金融服务供给短缺现象仍十分严重。具体体现在：第一，针对农业现代化的金融服务，如农业科技、农产品开发、水利设施、农产品营销等方面的金融产品和服务还基本处于空白。第二，金融支持农业发展的资金来源较为单一，作为重要融资渠道的资本市场没有发挥应有作用，金融服务能力受到限制。第三，农业保险和农产品期货的作用有限，金融在管理农业生产风险上的作用没有充分发挥。第四，与金融相关的其他配套措施不尽完善，农村金融生态环境建设相对落后，如土地制度改革、信用环境、司法环境等改革没有到位，影响了金融支持现代农业作用的发挥。第五，多层次的农村金融机构体系尚未形成，缺乏专门针对农业产业化生产链服务的专业金融机构，商业性、合作性和政策性金融机构的分工也不明确，尚未形成为现代农业发展提供全方位服务的农村金融体系。第六，农村金融监管机制缺乏。部分中小金融机构存在涉嫌非法集资或违规吸存、绕开债务融资上限、偏离“支农支小”方向、暴力收贷、财务核算混乱等问题，监管体制不顺问题比较突出。
农村金融供给短缺的原因
中国人民银行副行长潘功胜认为，原因有二：第一，农村很难提供一些必要的合格的抵押担保品以通过商业银行进行传统融资，即使有，计量和确认抵押品的成本也是非常高。第二，地方政府和大型企业对于金融资源的争夺，对于微型企业和农村金融产生很强的挤压效应。
谢平对此又做了三个方面的补充：第一，农村金融机构的公司治理问题仍未解决，已有的农村金融机构改革未在公司治理方面取得实质性进展，新型农村金融机构与已有的农村金融机构在此方面大同小异。比如农村信用社改革过于强调机构合并和换牌子，而忽略了最重要的治理机制改革。这使得农村金融市场的竞争有限。第二，中央的优惠政策和支持资金效率不高，甚至已经形成一定的道德风险，存款保险、农业保险和其他材质扶贫政策等相关配套政策亟待推进。第三，改革方式多为自上而下，分类指导不够。此前的农村金融改革主要是中央政府主导，各地试点，而多数试点往往要求只能成功不能失败，因此虽在政府和监管机构大力协助下试点“成功”，但推广很难。总的来说，现行农村金融体系是在一种高成本的基础上做到了基本金融服务的广覆盖，但不能适应农村经济转型，是一种商业上不可持续的农村金融体系。
完善农村金融机构避免恶性竞争
谢平认为，未来农村金融改革必须正确处理如下关系：第一，必须建立治理机构完善的农村金融组织。与城市金融不同，农村金融交易成本高，缺乏抵押品，风险高，因此农村金融必须创新，而好的治理结构则是创新能力基础。第二，要避免将政府的目标与实现目标的手段混为一谈。政府的目标是解决“三农问题”，实现这一目标的手段是多样的，信贷支农只是其中一种，应避免将信贷支农作为实现政府目标的主要手段强加给农村金融机构。第三，必须要重视非正规金融的作用，将非正规金融纳入到正规农村金融体系中。与正规金融相比，非正规金融具有信息、担保、交易成本等方面的天然优势，但只能在一个较小的范围内才有效率。第四，必须正确处理好存量与增量的关系，在建立治理结构完善的新型农村金融机构的同时，务必重视对农村信用社的改革，避免出现恶性竞争和“劣币驱逐良币”现象。
未来农村金融改革的基本内容
来自人民银行的专家认为，未来农村金融改革需要从如下五个方面着手：第一，坚持发展微型金融组织，包括如何吸引民间资本参与进来。第二，继续推进金融产品和服务创新，在其中应注意农户金融和现代农业和农业产业化企业金融的差别。第三，完善农村金融发展的政策体系和生态环境。第四，建立农村金融监管体系。第五，建立农村金融发展基金。
谢平则认为，未来农村金融改革需包括七个方面：第一，农村金融改革必须存量和增量并进，着重解决法人治理结构问题。第二，建立分层、竞争、有序的农村金融监管体制。第三，放松农村金融市场准入，并建立存款保险制度。第四，推进农村金融市场利率市场化改革。第五，在农村金融市场开放中重视发展非存款类放贷机构。第六，政府要为农村金融健康运行创造良好环境。第七，在促进农村经济生产组织化和市场化的基础上，推进农业保险和农产品期货的发展，鼓励科技金融在农村的运用和因地制宜的农村金融创新。
中国农业银行行长张云说，在发展微型金融组织的同时，应注意促进和加强其与大型金融组织之间的合作，做到相互支持、相互服务，又同时体现差异化竞争。第一，大型金融组织有能力在农村建立一个比较基础的支付体系，这是区域性的微型金融组织不具备的优势。第二，大型金融组织可以对小型金融组织进行批发性金融服务，以弥补其资金不足的重要缺陷。
(作者单位：新华社世界问题研究所清华大学)
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