中国应加速推进社保制度衔接与整合

　　城镇化与社会保障制度相伴而生、相互促进。近年来我国城镇化率迅速提高，2002年—2011年年均提高1.35个百分点，2012年达到52.6%，同期社会保障制度也在逐步健全和完善。当前社会保障体系在制度层面覆盖城乡的背景下，城乡分割、群体分立、区域分离问题逐步发展成为制约城镇化进程的重要因素之一，解决问题的重要性和紧迫性迅速增强。着眼于将城镇化的阻力转变为动力，我国应加速推进社会保障制度的衔接与整合。

　　城镇化和社会保障制度衔接与整合的关系

　　一是城镇化推动社会保障制度加速衔接与整合。城镇化体现在经济、社会、人口和地理四个层面，前三个层面都直接作用于社会保障制度的衔接与整合，但不同层面的作用机制和实现路径略有不同。

　　经济层面的城镇化体现为农村传统自然经济转变为城市社会化大生产，社会保障的形式和内容也随之发生深刻变化。自然经济对应的是以家庭为主的自我保障，家庭成员之间相互照顾、相互扶助。社会化大生产对应的是以国家和社会为保障主体的现代社会保障，社会成员之间风险共担、相互扶助。

　　社会层面的城镇化体现为农村生活方式转变为城市生活方式，消费方式由自给型向商品型、由单一化向多样化、由生存型向发展型和享受型转变。生活方式的变化对收入水平、医疗服务等提出了更高要求，如人们需要更为持续、稳定的养老收入来源，需要更为合理、称心的医疗服务，这使社会保障制度必须做到全覆盖、多层次和可持续。在城镇化早期，农村社会保障在制度完备性、保障能力、待遇水平等方面均远不及城市社会保障；城镇化进入中期后，生活方式转变要求缩小城乡待遇差距，社会保障制度衔接与整合的必要性开始显现；城镇化进入后期，城乡生活方式差异逐步消失，城乡社会保障制度也逐步趋于一致，衔接与整合得以实现。

　　人口层面的城镇化体现为农业人口转变为城市人口，农村人口不断向城市迁移和聚集。人口迁移的成本非常高，包括经济成本和社会成本，也包括显性成本和隐性成本，尽量降低迁移成本是城镇化的应有之义。社会保障权益就是人口迁移成本的重要组成部分，做好社会保障制度的衔接与整合是维护社会保障权益的内在要求。社会保障制度的衔接与整合分三种情况：同一统筹区域内城乡社会保障制度的衔接与整合；跨统筹区域同一社会保障项目的衔接与整合；跨统筹区域城乡社会保障制度的衔接与整合。

　　二是社会保障制度衔接与整合促进城镇化进程。城镇化有其自身内在的动力源泉和实现机制，社会保障制度的衔接与整合不属于城镇化的主要推动力，但对城镇化具有较强的积极促进作用。

　　社会保障制度的健全和完善有助于加快城镇化速度。一般来说，城市的就业机会、生活环境通常要优于农村，尤其是在城镇化、工业化早期，农村集约化生产和农业劳动生产率提高释放出来的农村劳动力到城市谋求工作，除获取相对较高的劳动收入外，在教育、医疗、住房等公共服务领域得到公正平等的权益对待也很关键，社会保障也是这些农村劳动力迁移就业重点考虑的因素之一。

　　社会保障制度的衔接与整合有助于提升城镇化品质。城镇化是一种状态和一个过程，社会保障制度是现代社会的“安全阀”和“减震器”，是纾解社会冲突和矛盾、增进社会和谐与稳定、引导城乡人口规范有序流动的有效社会政策，从而使城镇化进程更为平和，城镇化状态更为稳定，城镇化效应更为突出。

　　社会保障制度的衔接与整合有助于优化城镇化结构。城镇化的目标之一是，要形成城乡结构合理、大中小城市规模适度的格局，使人口、资源和环境达到最优化配置与结合。社会保障制度的建立能够为城乡居民解除养老、医疗、贫困等方面的后顾之忧，而社会保障制度的衔接与整合则能将这种后顾之忧解除得更为彻底。如果社会保障权益能够在城乡之间、大中小城市之间自由转移并且不打破这种相对稳定结构的话，将有助于城镇化结构的优化和稳定。

　　三是理想状态互促共进、相得益彰。城镇化和社会保障制度衔接与整合的理想状态是互促共进、相得益彰。一方面，城镇化为社会保障制度的衔接与整合奠定经济基础、营造社会环境和提供人口条件，使社会保障制度衔接得更为顺畅、整合得更为合理，实施方案更为相关利益主体所认可和接受，制度调整和改革遭遇的阻力也更小。另一方面，社会保障制度的衔接与整合为城镇化增强发展动力，使城镇化效果更为充分地体现出来。

　　社会保障制度衔接与整合的总体思路

　　综合考虑财政承受能力和社会稳定要求，城乡社会保障制度的衔接与整合必须分阶段、分项目逐次推进，最终实现社会保障制度的整体一致。

　　一是部分项目先衔接后整合。养老保险方面，需要做好城镇职工养老保险、城镇居民养老保险和新农保三项制度相互之间的衔接；需要整合城镇居民养老保险和新农保，进而与城镇职工养老保险进行整合。医疗保险方面，需要做好城镇职工医保、城镇居民医保和新农合三项制度相互之间的衔接；需要整合城镇居民医保和新农合，进而与城镇职工医保进行整合。最低生活保障方面，城镇低保和农村低保衔接的意义不大，条件允许时可以直接整合。

　　二是时序上先城乡居民后整体。城乡社会保障制度衔接与整合牵一发而动全身，先做好城乡居民社会保障制度的衔接与整合，再着手推进整体性制度整合，比较科学可行。

　　三是空间上先区内后区际。基于我国现行社会保障制度以区域统筹为主的客观现实，城乡社会保障制度衔接与整合可以划分为两个层次：即区内与区际的衔接与整合。首先要做好统筹区域内城镇居民养老保险、新农保与城镇职工养老保险的衔接，以及城镇居民医保、新农合与城镇职工医保的衔接，在此基础上做好统筹区域之间城镇居民养老保险、新农保与城镇职工养老保险的衔接，以及城镇居民医保、新农合与城镇职工医保的衔接。其次要做好统筹区域内城乡社会保障制度的整合，在此基础上做好全国范围内城乡社会保障制度的整合。

　　四是改革前后社会保障待遇不降低。不降低待遇是社会保障制度改革获得社会公众广泛认同并能顺利推进的关键，城镇社会保障制度和农村社会保障制度在保障待遇上各具特色，不降低待遇的普遍做法就是，各个环节就高不就低，这必然产生改革成本如何消化的问题。消化改革成本有两条途径：增加公共财政投入，即加大政府补贴力度；降低待遇成本，包括控制社会保障制度运行成本和提高社会保险基金投资收益。

　　五是制度模式化繁为简。社会保障制度涉及到政府、用人单位、个人和社保经办机构等多方主体的利益博弈，为明确各方权利义务关系和规范各主体行为，城乡社会保障制度衔接与整合有繁琐复杂的内在诱因。复杂的制度有可能带来管理成本和运行成本的上升，同时也容易使参保者处于谈判劣势地位，因此社会保障制度改革需要将复杂的制度逐步简化，如统一基础养老金、取消城镇职工医保个人账户等，这些都将使现行社会保障制度更为简洁明了，更为便捷易行。(作者单位：国家发改委社会发展研究所)

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　　社会保障制度衔接与整合的内涵

　　1.社会保障制度衔接

　　社会保障制度衔接是指当居民在城乡之间流动时，其社会保障待遇能够自由、合理、有序转续的制度调整与变革，旨在使社会保障待遇在城乡之间能够实现有效对接，居民不会因城乡流动而导致社会保障待遇的损失。制度衔接主要是城镇社会保障制度与农村社会保障制度的衔接，需要在城乡社会保障制度之间建立起顺畅的联接通道，包括身份资格认定、缴费年限认同、保障资金转移、待遇核定计发等，尽量将城乡流动导致的待遇损耗降至最低。

　　2.社会保障制度整合

　　社会保障制度整合是指推动城乡社会保障一致性的制度调整与变革，在建构理念、制度模式、筹资机制、运行机制、待遇计发等方面缩小直至消除制度性差异，实现基本社会保障城乡均等化。城乡一致是社会保障制度的理想状态，制度整合以消除同类社会保障项目的城乡差异为目的，将城乡分割的二元制度整合为一元制度，力图使居民不分城乡身份、公正平等地享受养老、医疗、低保等社会保障待遇。制度整合主要是城镇社会保障制度与农村社会保障制度的整合，首先需要在筹资机制和待遇计发机制上做到一致，使城乡居民在统筹区域内流动时，无需担忧社会保障权益遭受损失。

　　3.社会保障制度衔接与整合的关系

　　衔接与整合是社会保障制度调整与改革的两种实现形式，二者既有联系，又有区别。第一，衔接与整合均是社会保障制度建设发展的必要手段，都是解决两种社会保障制度之间制度差异的方式，体现着不同社会保障项目在不同时期的特殊改革需求。衔接解决的是城乡社会保障制度之间从“不通”到“通”的问题，整合解决的是城乡社会保障制度之间从“异”到“同”的问题，二者不可替代。第二，衔接与整合在社会保障制度的城乡差异上截然相反，前者承认城乡社会保障制度差异的合理存在，后者旨在消除制度性差异。第三，衔接与整合在改革时序上通常有先后之别，基于改革时机和改革难度，一般是先衔接后整合，衔接是整合的基础，但不排除不经过衔接的整合存在。第四，衔接与整合在空间需求上往往有强弱之分，如果社会保障制度以统筹地区为界，各统筹地区之间的社会保障制度不一致，那么跨统筹地区进行制度整合的难度就非常大，制度衔接的可行性相对强一些。

　　值得注意的是，衔接与整合具有条件性和动态性，虽然所有的城乡社会保障制度之间存在衔接的必要性，但并非所有的城乡社会保障之间需要进行整合，基于城乡生产生活方式的差异，失业保险、工伤保险等少数社会保障项目的城乡差异在一定时期内具有继续存在的合理性；同时基于城乡流动人口规模和流动范围的扩大，养老保险、医疗保险、最低生活保障等社会保障项目的衔接与整合，不仅非常必要，而且十分紧迫。