新一轮机构改革预期升温 专家称重在转变职能

　　中共中央政治局2月23日召开会议，会议讨论了《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》稿，并确定将该方面的内容作为十八届二中全会的议题。随即，各种关于政府机构改革尤其是大部制改革的预测充斥坊间。如果此次改革按计划推进，将是建国以来我国第十三次国务院机构大的调整。

　　对于此次调整的思路，接受《经济参考报》记者采访的多位经济学者表示，调整合并政府机构是新一轮机构改革的手段，这样做的目的是为了转变政府职能，提高行政效率，建设公共服务型政府，以更好推动中国的市场化改革。

　　预测

　　机构改革预期升温

　　23日的政治局会议认为，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。国务院机构改革和职能转变在行政体制改革中起着至关重要的作用，需要首先抓紧抓好。要根据中共十八大精神，按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深化国务院机构改革和职能转变，坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行，把职能转变放在更加突出位置，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供有力保障。

　　此次会议引燃了市场对可能进行的大部制改革内容的预测。比如有观点认为，本轮改革中，国家食品药品监督管理局将从卫生部门剥离出来，与国务院食品安全委员会办公室合并，同时撤销其他部门食品、药品安全监管职能，成立正部级国家食品药品安全监督管理总局。另有观点认为，此次大部制改革可能有望成立统一海洋管理机构。

　　从《经济参考报》记者了解到的信息看，其中相对比较确定的是关于铁道部的传闻。高盛高华中国经济学家宋宇也称“市场普遍预期铁道部将并入交通运输部。我们认为市场传言的其他调整，如人民银行将划出国务院系统以及三大金融监管机构合并的可能性极低。另外部分部委的职能可能会进行精简和调整。”

　　对此，北京社会主义学院副教授王东勤点评称：从上个世纪80年代开始，世界主要国家都对铁路开展了一场公司化改制的潮流。其中以瑞典和日本模式最为成功。日本中曾根内阁以国有铁路“分割、民营化”为突破口，主持并完成“世纪性的政策实验”，才有了安全、安心、便宜、便捷的铁路形象。中国从上个世纪80年代开始由计划经济向市场经济转型，但铁道部屡因根系强大而被悬置，以至于政企不分，尾大不掉。铁路改革应当将政府和企业的职能完全分开，并以公平的方式引入民间资本。首先让铁道部行政管理职能划归交通部。然后成立一个铁路运输总公司，将18家铁路局划归到该铁路运输总公司管理，并让该18家铁路局采用企业化模式运作。

　　通过多方信息了解，最快在两会期间就可能推出新的国务院机构改革方案“全国人大宣布今年的人大会议将于3月5日开幕。我们预计会上将披露一些重要信息。政府机构可能作出一定调整。”宋宇说。

　　调整

　　第十三次机构改革

　　十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。本次机构改革正是在这一背景下推出的。对于推动国务院机构改革和职能转变，北京改革和发展研究会会长陈剑认为正当其时。他表示，中国模式的一个重要特征是政府主导。21世纪初，关于政府改革的呼声颇高，政府高层也多有呼应。但现在有些政府部门为了获取部门利益，不惜越位在市场中与民争利。政府行为发生紊乱与政府机构的权力部门化、部门权力利益化有关，改革是利益关系的重新分配。另外，近年来党政机构呈现愈发庞大趋势，改革行政管理体制也有利于降低政府运营成本。

　　中国(海南)改革发展研究院董事局主席高尚全也提出：“转变经济发展方式，关键是转变政府职能。”高尚全说，必须认识到，经济发展的主体力量在市场，企业和老百姓才是创造财富的主体，政府应该是创造环境的主体。政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来，主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。

　　历史资料显示，从新中国成立至今，我国已经对国务院下属机构的组成和职能做出过12次不同程度的调整。其中21世纪以来，国务院就先后两次对政府机构进行了较大规模改革。2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织大背景之下进行的。此次改革完成后，国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，设立了国务院国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会，并组建了商务部。2008年的政府机构改革力度更大，国务院正部级机构减少4个，同时组建成立工业和信息化部、交通运输部、国家民用航空局、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。

　　目的

　　重在转职能提效率

　　其实，在经济学者看来，重要的不是机构如何调整，而是这样的调整能否做到转变政府职能，提高行政效率。换言之《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》稿中更重要的部分是职能转变而不是机构改革。国家行政学院公共管理教研部教授竹立家表示，我国所进行的大部制改革，关键问题不是各个部门的拆分组合，而是让每个部门都能在自己监管的领域当中负起责任。

　　陈剑表示，要推动中国向法治的市场经济体制迈进，关键在于政府自身的改革。政府应大幅度减少对微观经济的干预，将自身工作更多转向建设一个能够为广大公民提供基本的公共产品与服务的公共服务型政府上来“改革的精髓其实很简单，减少政府对微观经济的干预，让市场在资源配置中发挥基础性作用，通过与之相适应的激励和约束机制，让个人和企业，特别是民营企业有更多的活力和更大的空间，去创造财富、发展经济。因此，划清政府与市场的边界，让市场在资源配置中扮演基础性作用，限制政府权力，可能是今后一个较长时期一项重要且基础性的工作。”

　　如果以这样的思路进行考量，单单推进大部制改革恐怕还不够，有观点认为还应该考虑缩减政府行政层级的设置。财政部财科所所长贾康提出，应该通过政府机构改革，压缩政府机构设置。主要是通过大部制改革的方式，还可以考虑将目前的政府层级进行压缩。他说，现在民众不满意，总感觉行政成本偏高。这个问题不可回避，但这个偏高不是财政部门加强管理就能够解决的，一定要有配套的改革。从机构的合理化方面来讲，能不能推进整个行政层级的扁平化。中国社会科学院经济研究所副所长张平也认为，应通过政府机构改革，从横向和纵向压缩政府机构设置。其中，横向主要是外界热议的大部制改革，纵向则是将目前的政府层级进行压缩。

　　中国经济体制改革研究会会长宋晓梧则提出，当下改革应指向地方政府竞争体制。他说，这些年来，中央向地方放权，形成了中国特有的地方政府竞争体制，这样就出现了一种非常独特的现象，地方政府面对成千上万的企业和各种分散的市场主体，不是想着怎样健全社会组织的自律维权和自协调机制，而是为了竞争，把各类组织都变成变相的经济组织，“党政工团齐动员”让他们去落实投资指标、招商引资指标，连民主党派也要落实分解的指标，实际形成了地方政府直接配置资源这样一种体制。

　　1987年我在美国读M PA到华盛顿市政府实习的时候碰到这个问题，我问他们工资收入与市场水平相比如何，他们说政府部门的工资比市场工资一般确实要低一些。但是政府工作有一定的保障，同时，政府有延期支付，退休之后各种保障很不错，但如果犯错误就会前功尽弃。这样对贪污腐败实际上也形成了约束机制。

　　第五个问题是地方党政机构设置的问题。刚才谈到的中央政府人太少，与此相比就是地方党委、政府、人大、政协这些机构综合起来庞大臃肿，这才是中国政府机构人浮于事的根本所在。中国政府的体制是单一制，但是否地方各级党政机构一定要完全复制中央层面的党政机构设置值得分析。有些直辖市，省会城市的市、县(区)、街道办事处机构的设置高度重叠，完全是浪费。中央和地方的职能和财政资源到底怎么去匹配、去互补，而不是重复，这个问题需要认真分析研究，加以改革。

　　公共部门改革必须大力推进

　　与行政体系改革相关的公共部门改革也有很多问题，我谈两个具体的问题，一个是事业单位改革，还有一个是加强人大作为公共政策整合平台的建设。

　　事业单位改革的进展不乐观，但必须大力推进。事业单位改革的社会影响是巨大的，教育、医疗、科技等等都在这上头，大数差不多4000万人，比700万公务员这个数字大得多，而这个恰恰是中国未来经济结构转型，从农业化社会、工业化社会向知识型、服务型社会转型的关键。专业技术人员在任何社会都是中产阶级里的中坚力量。但是我们前些年的做法形成了一个独特的现象，那就是对这个阶层前所未有的仇视。对医生、教师、科研人员的网上谩骂侮辱已经成为普遍现象，现实中的人身攻击也不在少数。这种事情在中国历史和世界范围是前所未有的，需要深刻反思。其根本原因之一就是我们没有提供一个合理的制度环境让这些领域合理发展。我们一方面把这些服务定义为公共服务，但是又不想真正买单。以北京市的公立医院为例，大部分医院从政府获得的拨款不到其运行经费的10%。而政府定价的极其不合理，又使得现有的医院无法从现有的正常收费机制中获得合理的成本补偿。这些医院只能想办法通过各种扭曲的方式来收费运营，形成广泛的社会抱怨。其实，高校和科研机构都面临类似的问题。

　　另外一个问题就是要把各级人大作为社会意志表达和整合的唯一的、根本的合法机制来建设。现在我们国家社会公共政策讨论的机制很多，大家通过各种方式来反映意见，这个都需要。但这种结果就是我们公共政策的碎片化。在讨论促进经济发展时，大家都感觉需要减税，给企业更大的发展空间。但是在讨论社会政策时，大家又都说要加强政府对公共服务的投入。这两个建议是完全矛盾的。但是我们没有一个共同的平台，大家把政府的收入和支出放在一起来讨论，看看这些收入来的是否合理，都花到哪儿去了，收支是否能够平衡，如果无法平衡，通过什么方式来融资等等。这个基本的平台就是各级人大，这个过程就是政府的预算过程。