导致房地产调控问责困境的首要原因在于房地产调控中地方政府应当负责的内容不明确、缺乏连贯性。由于缺乏明确的调控目标和内容,没有清楚的关于问责操作化的程序,没有明确谁问责、对什么问责、如何问责、问责的机制如何启动和实施等具体内容,使得问责最终无人负责
□第一观察
本报记者范传贵
3月30日与31日,北京、上海、重庆、济南、大连、合肥、天津等城市都按时发布了楼市调控“国五条”地方版细则。按照国务院此前的规定,各直辖市、计划单列市和省会城市(除拉萨外)一季度都要公布调控细则和价格调控目标。
今年2月20日召开的国务院常务会议,提出了完善稳定房价工作责任制、坚决抑制投机投资性购房、增加普通商品住房及用地供应、加快保障性安居工程规划建设和加强市场监管等五个方面的政策措施,即新“国五条”。
其中第一条即明确提及,“要制定并公布年度新建商品住房价格控制目标,建立健全稳定房价工作的考核问责制度”。此后,“国五条”细则又明确指出,对执行相关政策措施不到位、房价上涨过快的,要进行约谈和问责。
可以看出,“问责”是构成这次“史上最严楼市调控”的一个关键因素。然而,在各地出台的“国五条”实施细则中,对“完善稳定房价工作责任制”这一规定进行细化的并不在多数。
出台较早的广州版“国五条”细则规定,全市各级政府和各有关单位要切实采取有效措施,保持房价基本稳定。对政策措施落实不到位、工作不得力、计划目标未完成的,市政府要进行约谈和问责。这几乎与国务院的细则保持一致,并没有进一步细化。
相比之下,云南省昆明市的细则要详细一些:“将严格落实稳定房价工作责任制。成立市、县(市)区两级房地产市场调控领导小组,加强对本地房地产市场调控工作的领导。市政府将加强对各县(市)区人民政府和市属有关主管部门执行住房保障政策和稳定住房价格工作的督察、考核和问责。对执行政策不力,未能实现年度新建住房价格控制目标,保障性安居工程建设进度缓慢、租售管理和后期使用监管不力的,由市监察局约谈并问责各县(市)区政府和市属有关部门责任人。”
青岛、重庆、天津等地关于“问责”的表述与国务院的细则相差无几,而上海、合肥等大部分城市均未提及“问责”话题。
“地方政府对‘问责’制度不积极,主要是因为对政策的可执行性还存在一定顾虑。”中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院副教授朱亚鹏告诉《法制日报》记者,2012年年底,他在所主持的一个国家社科基金重大项目中,著文详细分析了“我国房地产调控中的问责困境”。
朱亚鹏介绍,我国在房地产调控中强调行政问责始于2005年。当年,中央政府出台“老国八条”调控政策,首次明确提出地方政府要对住房价格的调控承担责任。
2006年5月,时任国务院总理温家宝提出6条措施发展房地产(“国六条”),要求地方政府重视落实,并将调整住房供应结构和控制房价涨幅纳入经济社会发展的目标责任制。
紧接着,国务院9部委出台实施方案“国十五条”,要求“各地区、特别是城市人民政府要切实负起责任,把调整住房供应结构、控制住房价格过快上涨纳入经济社会发展工作的目标责任制,促进房地产业健康发展”。
2010年,国务院又出台《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》,要求地方政府严格履行稳定房价和建设保障性住房的责任,并建立考核问责机制。而2011年1月份出台的国务院“新国八条”则明确提出了针对地方政府落实住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制,并将房地产调控问责集中于两个方面:保障房建设和稳定房价。
“在上述历次要求地方政府对房地产调控政策负责的实践中,地方政府落实的情况也并不理想。”朱亚鹏告诉《法制日报》记者。
“为什么屡次调控,却都一次次沦为‘空调’呢?除了城市化进程加速推进、全球货币泛滥等现实因素外,我以为,调控政策没有得到有效执行是最直接的原因。”北京科技大学教授赵晓认为,房地产调控没有见效果,问责不到位是一个重要原因。
朱亚鹏分析,导致房地产调控问责困境的首要原因在于房地产调控中地方政府应当负责的内容不明确、缺乏连贯性。“问责程序的模糊和缺乏可操作性是导致问责难以落实的重要因素。由于缺乏明确的调控目标和内容,没有清楚的关于问责操作化的程序,没有明确谁问责、对什么问责、如何问责、问责的机制如何启动和实施等具体内容,使得问责最终无人负责”。
朱亚鹏认为,作为中央政策的具体落实方,近十多年来,地方政府依赖土地财政维护地方的开支,这种发展模式严重依赖房地产业的快速发展,房地产调控显然是与地方政府的利益冲突,地方政府的政策取向必然会去维护地方的利益,积极维护“房地产是支柱行业”的地位,以致利用中央政策内容的含糊进行选择性执行。
朱亚鹏建议,要改变这一现状,除了在制定问责政策时更加细化外,还应该更多地引入社会监督。“要在房地产调控过程中增加社会大众对决策与问责的参与度,让住房政策网络更加开放,为社会对政府和对市场的监督、问责提供必要条件”。
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