防止地方债制造"际不公平"

2009年02月24日 10:14 来源：中国经济时报

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    在经济萧条、楼市萎靡的情况下，高度依赖土地出让金的地方财政开始“捉襟见肘”。在这种情况下，地方政府融资的迫切性和意愿非常高，都想通过举债来缓解燃眉之急。实际上，在此之前，很多地方政府为了修饰自己的经济数据和装饰自己的城市名片，曾通过各种地方性的融资平台大举借债，制造了很多“隐性债务”。

    有人预计，目前各地政府通过自己设立的投资公司、信托公司、资产管理公司等制造的“隐性债务”大概有上万亿元，而这些均游离于相应的法规和监管之外。为了规范地方政府的融资行为，财政部牵头起草了有关加强地方政府债务管理的方案，在今年2月17日召开的十一届全国人大常委会第十八次委员长会议上，《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》得以汇报之后，2000亿元地方债即将开闸的消息，被媒体炒得沸沸扬扬。据传，此次发债方式为“中央政府代地方政府发行”，中央代办还本付息和发行费，本金利息和发行费最终均由地方政府承担，在年终结算的时候直接从地方政府财政专户中扣减。“代发、代还”将取代以往的“转贷”模式，但对于一些更具体的发行细则，目前我们仍然不得而知。

    如果由财政部“代发、代还”，虽然可以绕过《预算法》(《中华人民共和国预算法》第28条明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”)，但这个名叫“地方债”的债券与国债很显然差别不大，仍然是以中央政府的财政信誉为担保，如果地方政府到期无法还本付息，理论上是要由中央政府最后兜底。如果仅仅只发2000亿元的规模，相信很难发生“还不起”的现象，毕竟目前中国的GDP已达到了30万亿元，2000亿元的规模相对不算太大。但是，人们担心一旦“地方债”开闸，各种期限、各种形式、各种需求的地方债会一拥而上，五花八门的地方债会远远超过2000亿元的规模。尤其是在目前，各地政府均有大量的“隐性”债务还未曝光，一旦开闸，必然会出现“借新债还旧债”的现象，新债的作用和目的很有可能会被抵消掉。

    同时，我们知道长期的政府债券具有“跨代分配”(或“代际分配”)的特征，往往是前人短期举债而要后人来长期归还，这样会制造诸多代际不公平现象。尤其是在目前地方长官任命制的背景下，很多官员的任期都像走马灯一样，而且很多新官上任都要烧“三把火”。但随着地方财政收入的紧张，“人吃马喂”、公共服务开支、“铺摊子”等都需要钱，当土地出让金模式受阻之后，经营城市的收入大打折扣。于是，一些地方政府采取“长借短用”、“跨代分配”的长期政府债券来弥补资金缺口，而长期政府债券正好可以实现地方政府负责人的目标，即在短期之内获取政绩，而将还款责任延续给后人，而且很有可能会出现为了短期效益而损害长远利益，极有可能会通过盲目的GDP扩张，来提前攫取社会资源和经济增长的后劲，会制造一大堆“产能过剩”和腐败工程。

    其实，股票市场中的一二级市场割裂现象制造的弊端就是长期政府债券“跨代分配”隐患的最好例子。由于畸形的发行制度导致利益过度偏重一级市场，从而一级市场的短期分配提前攫取了二级市场的长期空间，二级市场只能高位接棒继续炒作，导致中国A股市场长期弊端重重。另外，像目前的房地产市场也是很好的例子，地方政府与开发商捆绑的房地产开发模式，必然会出现大量的空置房与高成本、低需求之间的矛盾，而且“过剩的产品”又不能及时地随着市场价格的回调，导致“越套越深”。

    因此，发行长期的地方债一定要防止“跨代分配”的隐患和腐败工程，尽量坚持“谁借谁还”的原则，而且要实施行政责任追溯机制，尽量避免制造过多的、不负责任的代际不平等现象。

    但是，目前大量的地方政府隐性债务已经成为既定的现实，而且很多地方政府融资的愿望极强，如果不给其阳光化的渠道，则很有可能会通过其他变相的地方融资平台来举债，来制造隐性债务。显然，当前对地方债应该有疏有堵、规范运作、有效监管。对已经制造的“隐性债务”，除了更加严格的监管之外，还得督促其尽快按期还本付息，否则不允许其借新债。

    正如财政部财科所所长贾康建议的那样，在消化处理掉原来地方债的前提下，按照“开前门、关后门、修围墙”的方式来发展地方债。如果仅仅只关前门，而旁门左道和各种不规范的“隐性债务”游离在监管之外，会制造不确定性的风险。如果有了前门，让其阳光化，实施有效监管，风险就会相对缩小。

    目前由财政部“代发、代还”的地方债从某种程度上来说，还不是完整意义上的地方债，应该是“中央—地方债”。如果将来要发行真正意义上的地方债，一定要有健全的第三方评估体系和监管体系，防止参差不齐的地方债损害投资者的利益。

    另外，在使用地方债融来的资金时，一定要平衡好地方债的公共服务性与赢利性，不能太注重赢利性，更不能以1994年分税制改革造成的地税减少、地方政府机构队伍庞大等为借口，将其用到地方政府的日常开支上，而是应该用在一些有现金流的项目上，比如桥梁、隧道、公路、铁路等保障性收费项目上，以保障债券的还本付息。

    如果用新资金来解决老问题，就很有可能会制造出更多新问题。

（责任编辑：胡晓）