连续多次，55岁的农民陈世元试图将自己外出务工时缴纳的城镇职工基本养老保险，转入老家新型农村社会养老保险账户中时，都因政策空白而被拒绝。
不仅是陈世元，当前新型农村社会养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度无法衔接，正让越来越多的农村群众尤其是返乡农民工陷入困境。
专家称，返乡农民工是一个巨大的群体，涉及面非常广，当前应尽快出台两大险种之间衔接困难的解决之策，以稳固基层群众对我国各项养老保险政策的信心。
返乡农民工遇两大险种接续难题
自本世纪初，随着我国务工人员保障制度的逐渐完善，许多外出务工人员都已缴纳城镇职工基本养老保险。然而，随着沿海生活成本上涨，越来越多外出务工人员开始返乡创业，但他们缴纳的城镇职工基本养老保险，却无法转移进入新型农村社会养老保险账户中。
陈世元家住广西壮族自治区东兰县百豪村，2008年底他来到广东省东莞市一家制衣厂务工，每月工资约1500元，个人缴纳的城镇职工基本养老保险约120元，工作3年后，恰逢老家正推广新型农村社会养老保险制度，陈世元返乡后却因政策空白而无法转走这笔4000多元的城镇职工基本养老保险。
“我们一起在外务工的圈子里，5、6名打工仔都发现了这一问题，我们返乡了，也不可能总来回从老家至东莞跑，这需要路费；但不跑呢，这些养老保险没法转回老家，损失更大，我们实在没有办法了。”陈世元说。
广西东兰县人力资源和社会保障局方面告诉《经济参考报》记者，近年来到县级人社部门询问这一问题的务工人员越来越多，而在乡镇劳动保障部门咨询的人员更多，除了外出务工人员外，在部队服役的人员也面临这一困局。
不仅如此，一些已缴纳新农保的青年务工人员，进入企业务工也发现无法购买城镇职工基本养老保险。黑龙江省安达市万宝山镇爱国村村主任张明说，爱国村40多位村民参加新型农村社会养老保险后，到外地企业务工时，希望缴纳城镇职工基本养老保险，而工作单位给他们缴纳相关费用时，输入身份证号却发现已缴纳新农保，无法参加城镇职工基本养老保险，这两项养老保险制度无法接续让这些外出务工人员深感困扰。
黑龙江省肇州县农村养老保险事业管理局局长孔令伟说，从城镇职工基本养老保险中转出，可就地封存或退保；如果退保，个人缴费加上衍生的利息，补贴就直接退回给财政专户里，如果就地封存，到退休时，必须退出其中一项，不少返乡农民工陷入两大制度无法衔接困境，很多年轻人想以后参加职工养老保险，现在新农保也不参加了。
数据显示，我国外出务工农民工已达1.63亿人。
须确保各类主体权益
专家提出，新型农村社会养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度覆盖人群不同，相互之间缺乏明确的转换办法，参保人身份一旦发生变化，只能重新参加新的险种，造成重复参保问题，根据国家审计署发布的《全国社会保障资金审计结果公告》，至2011年底，全国有2.24万人重复参保。
黑龙江省人力资源和社会保障厅农村社会保险处副处长腾彦东说，新型农村社会养老保险按年缴纳费用，缴费水平低；城镇职工基本养老保险按月缴纳、还有工龄，制度衔接问题的确逐渐突出。
由于新型农村社会养老保险制度个人缴费水平相对较低，2012年底，相关部门曾出台制度衔接的相应征求意见稿，拟将两项制度里个人账户进行自由流转。
专家指出，关键在于两项制度的基础养老金差距大，返乡农民工从城镇职工基本养老保险转入新型农村社会养老保险中，享受哪类基础养老金？另一大难题是，统筹资金无法转出，农民工领取养老金时如何体现作为职工时的贡献？
“返乡农民工回家，个人账户转入新型农村社会养老保险中，却失去地方政府补助资金，这一损失如何填补？”一名基层人社部门工作人员说。
各险种统筹资金应统一管理
我国多地基层人社部门对两大险种尚无法衔接问题反应强烈，一些人社部门工作人员称，新农保与其他险种的衔接，所涉人群广，相应政策空白很容易造成群众对制度的不信任，影响新农保政策的长远发展。
中国社科院劳动社会保障研究中心主任王延中建议，首先应将各险种的统筹资金纳入全国统一管理范围内。“各个险种之间要实现衔接，其缴费和计发在制度上的基本原理必须具有一致性，我们国家最大的不同在于，我们是地区统筹，个人账户的并入不存在问题，但统筹基金由各地区统筹给制度衔接带来困难，因此建议首先将各个险种统筹资金纳入全国统一管理范围。”王延中说。
部分专家认为，除此以外，我国还应逐步分段计算保障对象应领取的养老金，进行叠加，解决制度衔接难题。随着我国人员流动性就业加剧，对于不同制度下参保的人群，推演出一个相对公平的计算方式进行分段计算，按照其作为城镇职工和农民时期，分别对两大养老保险所做出的贡献进行计发，进行叠加计算，既兼顾公平，又符合贡献越多所得越多的原则。
首都经济贸易大学劳动经济学院一名专家称，在不同制度衔接过程中，还应尽力避免制度构建中的“碎片化”倾向，将各项养老保险制度、水库移民后期扶持政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策与制度进行有机衔接，打破政府部门利益之间的分割，对制度发展作更高层次的统筹与规划。
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