近年来，政府采购领域协议供货的“过渡”使用使得天价订单频现，引发社会舆论关注。
一些接受《经济参考报》记者采访的业内人士认为，采购产品价格虚高多与协议供货有关。过去几年，协议供货在一定程度上削弱了政府集中采购的规模效益，它存在的价格高、效率低、监管难等问题值得反思。
专家建议，应不断完善协议供货模式，同时发展多样化的采购模式，全面发挥政府采购的规范效应。
协议供货：过渡措施成主力
近年来，“天价U盘”“天价内存条”等事件的曝光给政府采购贴上了“价高”的标签，政府采购制度因此饱受诟病。2012年6月，浙江省政府采购部门针对该省部分政府采购产品进行抽样调查，抽查了5大类266款电子类产品，其中82款产品协议价明显高于市场可比价格，部分便携式计算机的价格竟高于市场价20%以上。
政府采购为何价格虚高？上海市政府采购中心综合管理部副部长徐舟说，价格高的多半为IT类协议供货产品，“这除了IT产品规格型号多且更新换代快以外，其中很重要的原因是与协议供货本身的特点有关。”
所谓协议供货，是指通过公开招标的方式确定入围协议供应商及协议产品，在协议有效期内由采购人通过谈判或询价等方式与协议供应商签订供货合同、完成购买活动的采购组织形式。
据财政部国库司政府采购处副处长王绍双介绍，作为我国政府集中采购改革中一种特有的过渡性采购组织形式，协议供货在推动政府采购制度改革进程上发挥了重要作用。首先是解决了采购效率问题。协议供货制度实行以后，采购任务不再需要 “一单一招”，采购人可从公布的协议供货商处直接选购中标产品，不用再经过繁琐的采购程序。其次，相对于以往的定点采购、分散购买等方式，协议采购的中标供应商和品牌商品较多，可以满足用户需求的多样性；第三，协议供货需要公布采购最高限价，采购人员就可以此为基础了解市场平均价格，通过与供应商谈判，获得优惠的采购价格。
三星电子大中国区大客户部代表认为，协议供货对企业的好处也非常明显：一是减少了中间环节，拉近了厂商和政府用户的距离；二是由于签订了框架协议，服务期限较长而且价格灵活。
但这个本来应扮演“过渡”的角色渐渐被当成了主力。自2004年财政部发文规定，“政府采购货物和服务可以实行协议供货采购和定点采购”后，协议供货在我国各级政府采购中得到普遍应用，协议供货的范围从最初的复印机、计算机、打印机这三个品目发展到基本覆盖了政府行政办公所需的各个方面。据财政部数据显示，协议供货已经占到总采购规模的80%以上。
三大顽疾困扰协议供货
《经济参考报》记者调查了解到，随着使用范围的不断扩大，协议供货在执行过程中出现了不少问题，协议供货采购制度设计本身存在的缺陷也逐渐显现。
首当其冲是价格问题。“协议供货最大的问题就是价格高。”中央国家机关政府采购中心项目评审处处长高志刚解释说：“商品的市场价格总是处于不断变化之中，尤其是高科技产品，更新换代快，其价格具有不断下降的趋势。在协议周期内，对于价格下降商品的采购就容易出现采购价高于交货时市场价格的情况。比如，以招标、评标和中标这三个阶段来看，厂家投标的价格也许是当时的市场价格或者低于市场价格，但这个价格被锁定半个月后就变成开标价格或者中标价格，而此时的中标价仍然停留在半个月前的市场价，因此也就有了中标价高于市场价的现象。”
二是协议采购披了集中采购的外衣，实质上却是分散采购。厦门市财政局政府采购管理办公室主任黄昆明说：“由于协议供货期较长，供货期内采购人的零星采购分解了整个采购量，使得每个商家的实际供货量并不大，协议供货价格也就没有优势。”
据记者了解，因为我国预算管理体制尚待完善，采购单位在实际工作中不能够及时全面编制政府采购计划，集中采购机构实际上无法汇总实际采购数量，也就造成了协议供货在实际执行中只是统一招标形式下的分散采购。依据中央国家机关协议供货交易系统的统计数据，台式计算机单次采购台数在10台以下的合同占合同总量的92%以上，便携式计算机的比例更达到97%。这种实际执行情况使供应商在投标时只会提供一个相当于市场上零散采购的价格，招标就无法获得规模采购的优惠报价。
三是对采购单位的采购过程及产品验收环节缺乏有效监管。青岛市财政局政府采购管理办公室主任谢宜豪说：“协议采购模式很难对采购单位的采购过程以及产品的验收等环节进行有效的监管，采购人在供货中任意选择高配置机型、化整为零规避公开招标、采购人员对供货商有明显倾向等违规现象时有发生。”
应多种采购模式并举
国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇认为，协议供货具备“统一招标、分批提货、快捷高效”的优势，其设立的初衷主要是为了满足各单位小额零星采购的需要，也就是说，只要存在小额零星采购，协议供货还是有其适用空间的。目前，协议供货仍是各地最常用的采购组织形式之一，各地一直在探索完善协议供货协议的方式方法。
在实践中，网上竞价、二次竞价是协议供货中常见的“压价”方式。网上竞价的基本操作方式是采购单位在协议供货范围内选择所需的产品，通过网上竞价平台向符合需求条件的3家以上供货商发起询价，供货商在协议价基础上在规定时限内在网上竞争报价，价低者成交。
二次竞价，即要求采购单位在申报采购需求时须申报同档次品牌2至3个以上，由采购中心组织相关品牌协议供应商进行再次报价，报价最低的品牌为成交商。2007年以来，中央国家机关和许多省市的政府采购中心根据各地实际探索了不同的二次竞价采购模式。
然而记者了解到，网上竞价、二次竞价会带来人力成本和时间成本较高的问题。对此，中央国家机关政府采购中心综合二者的长处，实行了“协议竞价”，即对协议供货的入围产品每30天强制进行一次或若干次网上竞价，用网上竞价的均价验证协议供货价格：竞价价格如果与协议供货持平，继续执行协议供货；竞价价格如果低于协议供货，以竞价均价刷新协议供货价格。从2011年下半年开始，中央国家机关政府采购中心对100多单项目实行了“协议竞价”，效果很好。
除此之外，各地政府采购部门也进行了多种创新，河南省安阳市从2011年1月1日起，对办公自动化设备、空调等协议供货实施“毛利率控制法”，以增值税发票为切入点，加强对价格的监控和查处。浙江试行了计算机、打印机、数码相机、汽车等20类协议供货项目全省联动招标；上海探索协议供货网上“电子商场”，由采购单位与供货商具体谈定折扣……
专家认为，政府采购的本质是集中采购，协议供货主要针对紧急采购和小额零星采购，不应成为主流，必须探索更多能够满足我国政府采购工作实际需要的采购方式和模式。财政部政府采购办公室主任王瑛表示，2011年，财政部在中央单位推行的批量集中采购试点工作取得了阶段性成果，为完善和修正目前各地以协议供货为主的采购模式提供了路径，政府集中采购将过渡到以批量集中采购为主、协议供货等其他形式为辅的局面。
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