今年两会期间,全国政协委员、中国工商银行副行长张红力提出我国应制定《金融稳定法》,以为银、证、保行业高速发展中的风险做好危机应对。尽管对不同金融行业应统一立法还是分别立法存在不同观点,但所有类型的金融机构都应有维护金融稳定的危机应对法律规则,并在此基础上构建起有机结合的金融稳定法律体系,这是人们的共识。
我国已形成兼有大中小银行的生态多样、规模庞大的商业银行体系,特别是中国工商银行、中国建设银行和中国银行等在资产规模、利润水平方面已达世界前列,中国银行还被金融稳定理事会等国际组织认定为屈指可数的全球系统重要性金融机构之一。但我国目前还没有专门的商业银行危机处置法律,这是构建金融稳定法律体系的一大难题。
商业银行危机处置规则应是我国金融稳定法律体系的重中之重。首先,我国商业银行的资金主要源于公众存款,其对公众信心的依赖度非常高,公众失去信心后的非理性“挤兑”会形成任何商业银行都难以对抗的金融稳定事件,而针对一家商业银行的挤兑还可能影响到对其他银行的信心,从而触发新的挤兑。作为金融市场的重要参与方,商业银行的危机还具有系统传导性——其违约会给对手方造成或大或小的财务紧张,对手方向市场融资的态度会更谨慎、从市场融资的难度提高,这种紧张状态会像涟漪一样传导出去。最后,商业银行主营“存贷汇”业务,身负多项涉及社会经济、生活运转的基础金融功能,如吸收公众存款、为经济活动提供间接融资渠道、构成清算网络等,因此商业银行的危机极具破坏性——一家商业银行出现危机,整个社会都会出现连锁反应。商业银行越大、对金融市场的参与程度越高、对社会经济生活的渗入程度越深,其对金融稳定所造成的影响也会越大。
我国目前针对商业银行的法律规则主要都是监管法,重点是从严格准入和加强日常经营风险监控等角度来防范商业银行风险,处置商业银行危机的规则主要是《商业银行法》中比较原则的接管规定以及《银行业突发事件应急预案》等一些法律层级较低的程序性规则,难以应付商业银行危机的复杂局面。根据金融稳定理事会在金融危机后总结的《金融机构有效处置核心要素》(下称《核心要素》),有效的处置机制应能有条不紊地展开,处置过程中应避免过多动用公共资金进行救助从而使纳税人承担损失,同时还应当确保被处置机构的重要经济功能可以持续开展——从而最大限度地降低单一机构危机对系统的影响。据此,我国商业银行危机处置规则至少应该包含以下五个方面的基本内容:
存款保险制度。存款挤兑是最难处置的商业银行危机之一。挤兑的发生以及承受力跟商业银行的规模大小、经营状况好坏没有直接的联系。在持续挤兑的情况下,实力再雄厚的商业银行都会在很短时间内走向倒闭。国家担保是解决挤兑的一种方式,但这是任何国家都不能轻易动用的最后手段,因为市场的问题应以市场的方式来解决,而不能指望用公共资金来补市场的窟窿。因此,商业化的存款保险制度对于商业银行危机处置非常重要。存款保险使储户能在商业银行出现经营问题时在保险限额内获得赔偿,而保险限额一般可以覆盖商业银行大部分储户的存款额。这种机制能保障储户信心从而避免大规模挤兑以及挤兑引发的系统反应,避免危机产生,降低处置成本。
危机救助制度。政府救助是不得轻易动用的最后手段,但在有些情况下不救助会产生更大损失或无法估量后果,因此不得不实施救助。为避免救助手段被滥用,使商业银行发生毫无顾忌地从事高风险业务、倒逼政府实施救助的道德风险,应严格规范救助的实施条件,如无系统性影响之虞不得动用救助手段等。对被认定为具有系统重要性的商业银行,应要求其在正常经营时就制定周全的危机应对计划,即所谓“生前遗嘱”,对危机状态下如何通过市场途径开源节流、实施自救作出安排并落实到日常经营中。
处置措施和特殊权力安排。商业银行的处置非常讲求速度——处置得越快,对金融稳定的影响就越小、金融资产贬值程度就越低。快速处置需要紧密有序的措施安排。从各国近年处置实践中可以发现,商业银行处置措施主要表现为:监管评估诊断-接管(关闭清算/重组)/救助,即当商业银行出现或可能出现问题、并影响金融稳定时,首先由监管部门组织评估并作出诊断,决定接管该商业银行并对其展开关闭清算或重组,或是对其直接展开救助。处置措施的选择依商业银行自身可挽救价值和对金融稳定的影响而定,措施之间可能会有并行和转化。法律规则的任务是为不同措施的选择、执行和转化提供依据和程序,以确保紧急状态下一切处置工作都能有条不紊、快速有序地展开。此外,为保障处置措施能迅速进行,还应赋予处置职权主体一些特殊权力,可以限制利益相关方的一般性权利。
处置职权机制。高效运转的处置职权机制是快速有序处置所必不可少的组织保障。多国实践表明,银监部门、央行和专业处置执行人是不可或缺的职权主体,有的国家还有财政部,我国可能还需有地方政府。快速有序处置需要这些职权主体既能各司其职,又能沟通合作,必要时还可监督制衡。
问责及免责制度。处置中的问责有两种,一种是问责商业银行的高级管理人员,表现为追回其几年内从商业银行获得的巨额薪酬福利、行业禁入等惩处措施；另一种是针对处置职权主体的,如对其不勤勉履职、滥用公共救助资金等的问责,以防权力不受监督滋生低效和腐败。
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