历史新起点:社保制度面临两大战略转变

2008年12月13日 07:35 来源：上海证券报

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    一、社保制度面临的两个重大战略转变：新形势与新任务

    在过去30年里，社保制度建设面临的两个形势，一是它必须要成为国企改革的一个配套措施，直接为国企改革服务。30年后的今天，国企改革成效显著，企业职工养老保险已经转变为社会保险制度，国有经济已走上持续快速发展的轨道，国有经济部门已实现应保尽保，国有企业职工已经全部进入社保制度，建立社保制度的初级目标已经实现。二是它必须要成为社会主义市场经济体制的一个子系统，为构建社会主义市场经济服务，成为国企改革和社会稳定的一个稳定器，在那个特殊历史时期承担起特殊的任务。30年的改革开放已经基本建立起一套有中国特色的社会主义市场经济的框架，作为一个子系统，社会保障体系的基本框架正在形成之中，并初具规模，深入人心，成为市场经济一个不可或缺的子系统，不仅国有部门职工，而且城乡居民进入社保体系已是大势所趋，成为全社会的一个共识。

    30年后的今天，历史已经站在新的起点，形势已经发生了重大变化，社保制度的任务也发生了重大战略变化。一是变“为国企改革服务”为“为转变增长方式服务”。从2006年底召开的中央经济工作会议，到2007年召开的十七大，加快转变经济增长方式已被提到关系国民经济全局、十分紧迫而重大的战略任务的高度。在未来发展中，应坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，积极促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。这就要求社保制度要为扩大内需做出贡献，适应加快增长方式的现实需要，为消费者提供一个“定心丸”。第二个重大战略转变是，变“为社会稳定服务”，为“为社会和谐服务”。关注民生，以人为本，统筹城乡，科学发展，已成为构建和谐社会的重要科学内涵。从这个意义上看，社保体系已不仅仅是社会稳定一个稳定器，而且要求它应该成为民生之源、和谐之本、发展之要。

    二、社保制度的第一个严峻挑战：为转变经济增长方式服务

    形势发生转折，社保制度改革面临的第一个重大挑战是，从单一的为国企改革配套转向为转变经济增长方式服务。过去的30年是经济高速增长的30年，它警告世人：加快转变经济增长方式已成为关系国民经济全局紧迫而十分重大的战略任务，成为提高我国经济国际竞争力和抗风险能力的根本举措，成为实现全面建设小康社会奋斗目标的重要保证。坚持走中国特色新型工业化道路，意味着必须要促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动，向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；尤其在近几年来人民币面对升值压力和近几月来全球面临金融危机蔓延的国际形势下，加快转变增长方式就显得更为迫切。我们可以这样归纳：30年的经验和教训都可用“内需不振”这四个字来予以高度概括，其重要表现就在于公共物品缺位、质量低劣、供给不足；其中，社会保障作为公共物品的一个重要领域已成为一个瓶颈：医疗、养老、教育、住房这“四座大山”均属于社保大概念领域。完善社保制度，其重要目的之一就是让城乡居民放心消费，敢于消费，善于消费。4万亿元救市计划仍以投资作为刺激经济的手段，固然十分必要，但长期看，更为重要的是要启动国民消费。

    在未来几十年改革中，社保改革要以鼓励消费为制度导向，以拉动内需为客观目标，为加快转变生产的方式作出应有的贡献。多年以来，消费对增长的贡献率始终很小，最终消费已达到历史最低水平，从80年代占GDP比重的62%下降2005年的52%，其中居民消费从1991年的48.8%下降到2005年的38%，远远低于同期世界79%的平均消费率。由于没有消费预期，储蓄率一直居高不下，目前已接近50%，为世界最高，而美国仅为14%，英国15%，欧元区21%，中东欧19%，西半球和非洲国家21%，独联体国家30%，亚洲新兴国家32%，日本28%，中东国家35%。多年来，中国增长严重依赖出口和投资，外贸依存度逼近80%，为世界之最，而美国、日本、印度、德国等国家基本稳定在20%左右。截至2008年9月，中国外汇储备已高达1.91万亿美元，是最大外汇持有国，占全球外汇储备的三分之一。严重依靠出口和投资拉动的增长方式不利于发展，尤其是，今年上半年以来，汇率波动和人民币升值压力等因素对长三角劳动密集型企业形成了严峻挑战，将近7万个中小企业破产和2000多万人失业，下半年以来，次贷危机和世界经济滑坡对珠三角外向型企业的打击使经济增长方式的脆弱性更加暴露无遗，内需不足已成为严重制约中国经济发展的一个重大障碍。

    完善社会保障制度是稳定收支预期的一个重要措施，是促进消费需求和提高消费率的重要条件。社保体系覆盖面越大，制度越完备，功能越完善，居民未来预期中的不确定性就越低，就越能起到降低居民对未来风险的预期和促进即期消费的作用。社保体系改革进程中要提高其对增长方式转变的适应性，服务于经济增长，这既是一个重要课题，也是一个重大挑战。

    三、社保制度的第二个严峻挑战：为构建和谐社会保驾护航

    改革开放30年是社会转型的30年，改革、发展、稳定，是事关我国发展进步的三个重大问题；改革是动力、发展是目的、稳定是前提；社保制度的建立与完善为社会稳定作出了巨大贡献，甚至可以说承载了社会稳定的大量工作，尤其是党的十六届六中全会提出构建和谐社会的战略目标以来，社保体系建设已提到前所未有的战略高度，业已成为我国构建和谐社会的一个重要制度保障，成为全党和全社会的一个共识。

    于是，从职工福利导向转向居民福利导向，便成为新形势下社保制度改革所面临的第二个重大挑战。在过去30年，以国企改革为导向和配套服务措施的社保制度改革主要建立在企业职工福利基础之上，它覆盖的主要对象是正规部门的就业人口；十七大提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社保体系，这就意味着以居民福利为导向的社保制度建设提到议事日程，意味着社保制度要适应各种不同的就业形式。随着就业观念的日益转变和办公自动化与电子化的渗透与普及，大量生产自救型经济实体或劳动组织不断涌现，大量集体、个体和私营经济不断出现，非全日制就业、季节性和家庭式等自主就业形式日新月异，劳动关系趋于复杂化，就业形式多样化，自主就业灵活化，自由职业多元化。这就要求：一是缴费型的社保制度要以劳动者资格为衡量标准，社保制度皆应适应覆盖所有劳动者；二是非缴费型制度要以国民资格为衡量标准，凡是国民，皆应被其所覆盖，来自于一般税收的非缴费型社保制度要与其相对应的居民群体的资格为目标定位。

    社会保障是社会建设的一个重要领域，是社会政策的一个重要载体，是社会发展的一个重要标志，是社会和谐的一个重要保障。从传统的企业保险到现代的社会保险，这是一个重大转折，也是中国改革开放历史进程中的一次观念升华和社会进步。纵观世界，凡是和谐的社会，均存在着完善的、科学的社保体系；凡是不和谐的社会，不是因为社保体系不完善，就是因为社保体系不科学。完善与科学的社保制度设计是构建和谐社会的两个重要前提，缺一不可。社保制度为社会稳定服务，这只是一个初级目标。社会和谐才是社保体系应该追求的较高境界。以人为本和统筹兼顾，应该成为社保体系科学设计与科学发展的起点和归宿。

    (作者单位：中国社科院)