新型社保制度成了社会"稳定器"

2008年12月11日 14:17 来源：人民日报海外版刘泉

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    人生有没有风险？答案无疑是肯定的。疾病、养老、失业、天灾人祸……可以说，我们正生活在一个充满变化和风险的时代。那么，明天谁来保障你？这既是经济问题也是重大社会问题。市场经济改革以来，有数以千万计的职工失去了“铁饭碗”，许多离退休人员因单位破产或困难不能再从单位领取退休金，但为什么中国能在改革巨变中仍保持了社会稳定？当我就这些问题向中国人民大学教授郑功成请教时，他的回答是，因为新型社会保障制度增强了人们适应时代剧变的承受能力，发挥了巨大的社会“稳定器”作用！“可以说，没有社会保障改革与新制度的建设，便不可能有中国改革事业的成功和经济增长30年的奇迹，也不会有如此安定的社会环境与劳动力的自由流动。”作为全国人大常委会委员和中国社保领域的权威专家，郑功成说，对中国社会保障改革成就给予高度评价有着充分的事实依据。

    改革开放以前——

    离开了单位就寸步难行

    问：改革开放前，中国的社会保障是怎样的状况？

    郑功成：改革开放前，计划经济时代，每一个个人都属于一个单位，在城市，是各种各样的国家行政机关、企事业单位，在乡村，是乡村集体经济，是生产队、生产大队。从那个年代过来的人可能都有这个感受：比如在城市，你离开了单位，首先你就没有住的地方了，也没有工资了，你的孩子就上不了学，哪儿也不能去。也就是说，你离开了单位，就寸步难行。相反，如果你离开了家庭，却有可能生存下去。所以，在计划经济时代，人们依赖单位，单位就是“家”，就是人生的保障、寄托和希望。单位包办了你的养老、工伤、医疗甚至子女就业等。那个时代，可以说是有保障的时代，因为人生的这些风险全部由单位包下来了，但计划经济时代的那种保障，是一种缺乏效率的保障，最终也是会使资源枯竭的保障。

    1998年以来——

    社会保障制度基本形成

    问：1998年以来是中国社会保障改革进程取得重大实质性进展，并进入全面建设的时期。在这个阶段，中国采取了哪些措施，效果如何？

    郑功成：主要有四大措施：一是1998年3月，在保留民政部的同时，新组建了劳动和社会保障部，统一了社会保险的管理体制；二是出台实施了“确保离退休人员按时足额领到养老金，确保下岗人员按时足额领到基本生活保障金，对养老保险实行收支两条线，推进最低生活保障制度在全国范围内的试点”等重大措施；三是养老保险的行业统筹被取消，条块分割的现象得到纠正；四是社会保障从此全面走向社会化和去单位化，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系,筹资渠道多元化,管理服务社会化，成为改革旧的社会保障制度和建设新型社会保障制度的明确目标，等等。

    1998年以来的这一阶段，不仅确立了社会保障制度的公平价值取向与全面协调发展的建制理念，而且国家财政投入逐年加大，法制化建设明显进步，社会保障逐渐摆脱了单纯为国有企业改革被动配套和为市场经济服务的附属角色，而是成为一项基本的社会制度并进入全面建设时期，包括社会保险、社会救助、社会福利在内的整个社会保障制度的规范性建设和管理、服务社会化均取得了显著的进展，被新制度覆盖的城乡居民大幅度增长，保障功能大幅度提升，国家—社会保障制的框架基本形成，它替代国家─单位保障制已经成为显著的事实。

    六大改革成就——

    首推国民社保观念革新

    问：回顾中国社会保障改革30年历程，您认为其成就体现在哪些方面？

    郑功成：从单纯依靠国家到接受责任分担，是国民社会保障观念的一个巨大的进步，观念革新可以视为社会保障改革的第一大成就。

    第二，国家主导、责任共担、社会化、多层次化的国家─社会保障制度，已经全面替代了原有的国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、全面保障、缺乏激励型的国家─单位保障制度。新的社会保障体系基本框架已经形成，社会救助、社会保险、社会福利三位一体的基本保障体系及慈善事业、商业保险等补充保障，共同构成了新型社会保障体系。

    第三，借鉴国外经验，结合本国实际，部分地实现了制度创新。比如，借鉴智利养老保险个人账户的做法，构建了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式；借鉴新加坡的经验，住房公积金制度被引入中国；吸收国外及中国香港地区、台湾地区的做法，慈善公益组织得到了发展，并成为社会保障的有益补充等。中国社会保障改革也为世界提供了新鲜的经验。

    第四，与法制建设进展同步，社会保障管理与经办体制同样取得了重要进展。从改革开放初期恢复民政部，到1998年、2008年两次机构改革，中国的社会保障管理体制正在沿着监管权责明确、管办分离的正确方向发展。

    第五，较好地化解了市场经济改革带来的社会风险，为经济改革与发展创造了条件。同时，越来越多的城乡居民受惠于新型社会保障制度。

    此外，由于新制度实现了从“单位人”到“社会人”的转变，社会成员适应时代剧变的承受能力明显增强，个人自主择业的权利和发展空间得到扩大，所有这些，都表明社会保障制度改革不仅是中国改革事业取得成功的重要因素，而且确实较以往更好地发挥了促进社会与个人发展的功能。

    今后发展趋势——

    加快建设健全社保体系

    问：市场经济条件下人们的生活风险会加大，怎样才能得到化解？政府、企业、社会及个人又该如何分担社会保障责任？

    郑功成：改革开放30年来，人的自由度扩张，机会更是成倍增加，但生活风险也更大，因为市场竞争激烈，优胜劣汰的法则会发挥作用，构成社会的各个主体的利益分化也打破了原有的集体主义与单位保障制度，个人承担的责任在扩大。就养老、失业、天灾人祸等各种生活风险而言，过去依靠国家─单位保障制可以解决，而在市场经济条件下只能依靠政府主导下的健全完备的社会保障制度来化解。不过，现行社会保障体系还不完善，存在投入不足、保障不足、制度残缺等问题，还不能满足城乡居民的生活风险保障需求，后顾之忧的繁多既直接影响着国民生活状况与生活质量的持续改善，也正在影响着国内需求并波及经济增长与发展。因此，加快我国社会保障体系建设步伐，不仅是促使国民经济由充满风险的外贸依赖型向稳定持续的内需驱动型经济发展战略转型的必要手段与条件，也已经成为国家发展与改善民生的基本目标。需要指出的是，科学的社会保障发展理念应当是坚守公平、正义与共享，奉行普遍性、统一性、互助共济、以人为本与弱者优先、政府主导与责任分担等基本原则。在责任分担机制下，政府负有通过基本社会保障制度来切实解除人民后顾之忧的重大责任，如建立综合型的社会救助制度全面免除国民的生存危机，促进各项福利事业的发展来满足城乡居民的社会服务需求，在政府主导的同时，企业与个人也要承担起相应的缴费责任，以便建立相应的社会保险基金，进而化解劳动者的养老、失业、医疗等风险，还有必要动员社会资源包括发展慈善公益事业等，亦可以放大社会保障的力量。因此，对我们面临的各种生活风险，未来不可能再指望某一制度或者某一方面来解决，而是在政府主导、责任分担的条件下通过健全的社会保障体系来化解。这一制度建设的任务还很繁重。