“我国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害较严重的地区。尽管国内自然灾害频发，但巨灾保险损失赔付率低，商业保险在巨灾风险保障机制中的作用尚未充分发挥。”全国政协委员、中国保险行业协会名誉会长冯晓增建议，应当加快建立巨灾保险体系，通过立法明确商业保险在灾害管理中的地位和作用，稳步推进、试点先行，发挥商业保险在应对重大自然灾害和突发事件中的积极作用。
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，不仅灾害种类多、发生频率高，而且分布地域广泛，造成的损失也往往非常巨大。据民政部的统计资料显示，近10年来，我国每年因自然灾害造成的直接经济损失都在1000亿元以上。仅2008年一年，我国就经历了南方低温雨雪冰冻灾害、汶川特大地震两次历史罕见的特大自然灾害，给当地生产、生活和人民生命财产造成重大危害。尤其是汶川大地震中，四川省有52%的面积受灾，受灾总人口接近全省人口的1/3，经济损失超过近万亿元。
“因此，加快巨灾保险体系的建立已成为当务之急。”在冯晓增看来，巨灾保险制度可以有效地管理巨灾风险，把市场化的风险评价、转移、分散和损失补偿手段引入灾害管理体系，完善灾害补偿机制，利用商业保险的服务网络资源，做好巨灾保险的灾后理赔工作，放大财政补贴的效应，建立防灾减损的长效机制。
从目前情况看，由于巨灾保险机制缺失，我国大灾过后主要靠政府来承担灾后重建任务。在财力有限的情况下，政府对受灾地区和受灾户的补贴和扶持往往是杯水车薪。而另一方面，保险支付的赔款比例占直接经济损失中的比例不到1%，远低于36%的全球商业保险业平均水平，反映出商业保险业经济补偿和社会管理功能在国家灾害救助体系中的作用非常之低。
冯晓增认为，巨灾风险作为兼具公共风险和个人风险特征的整合性风险，具有复杂性、突发性特点，因此巨灾保险体系应当是以政府为主导、商业保险体系为基本框架、全球再保险市场分散风险，资本金融市场为后盾的多层次、多方位的保障体系。
“建立巨灾保险体系首要任务应当是加快立法。”冯晓增表示，立法先行是世界上巨灾保险管理体系建设的普遍做法，立法能够促使巨灾风险管理体系中的各个部门、各种职能的相互协调。1998年1月1日实施的《防洪法》第47条规定“国家鼓励、扶持开展洪水保险”，1998年3月1日实施的《防震减灾法》第25条规定“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险”，2007年11月1日实施的《突发事件应对法》第35条规定“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”，这些都说明我国相关的法律已经确立了巨灾险的法律地位。“当前的主要问题是操作上缺乏具体的主管部门和相应的制度性措施。建议将分散在各法律法规中的巨灾保险的相关规定整合起来，尽快推出《巨灾保险条例》，明确各方在巨灾保险体系中的角色定位与功能，依法开展巨灾保险相关工作。”
冯晓增称，在加快立法的基础上，巨灾保险体系的构建应从满足我国社会巨灾保障的实际需求出发，采取逐步完善、稳妥推进的方针。“建议从单一巨灾保险着手试点。具体而言，在承保风险种类上，由于地震保险的政策研究、数据积累相对完善，国外有成熟经验可以借鉴，而且居民要求强烈，可以先从地震保险入手。地震保险的保障程度，在初期可根据我国国情和保险业的风险承担能力，坚持小保额、广覆盖的原则。在不断总结、积累试点经验的基础之上，逐步扩大保障范围和承保险种，择机建立台风、洪水等保险乃至综合性巨灾保险。”
值得关注的是，巨灾风险如果过度集中在商业保险组织，一旦发生巨灾引发巨额赔付，将严重影响保险公司的正常经营，甚至对金融体系的稳定造成冲击。对于这一问题，冯晓增表示，巨灾风险分散机制将是巨灾保险体系的重要组成部分。“保险公司往往通过国内外再保险市场分散风险，然而再保险市场对于巨灾风险的承受能力仍然是有限的。因此有必要建立巨灾保险资本市场，将巨灾风险打包证券化，在更大范围内分散风险。”
冯晓增建议，首先设立由政府、保险组织、再保险公司共同参与募建的巨灾保险基金，其次发行销售巨灾风险债券，并依托成熟的香港资本市场，联合所有的国内外再保、直保、中介机构共同开发功能强大的巨灾期权等巨灾衍生产品，有选择地推出干旱、水灾、飓风、地震、谷物歉收等保险衍生产品，在期货、调期、置换市场上市交易，从而实现巨灾风险的分散转移。 | 
