社保全国统筹是大势所趋重塑社保制度体系已开始

2009年03月12日 07:51 来源：经济参考报陈圣莉

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    我国扩大内需保增长的应对金融危机策略，给社保制度的完善带来了契机。国务院已明确提出今年底将在全国范围内全面实现基本养老保险基金省级统筹。与此同时，新型农村养老保险试点，以及农民工社保异地转续也有望在今年成为现实。

    专家指出，一系列多年悬而未决的环节被高度重视，表明我国将在2009年开始重塑社保制度体系。

    借“机”完善社保制度

    一段时间以来，由于金融危机的持续冲击，我国出现了外需极度萎缩，内需暂时无法有效拉动的局面。当下，我们有着20万亿元的居民储蓄额，有着50%的居民储蓄率，这意味着平均每个中国人会把可支配收入的一半都存进银行。与此同时，我国的社保覆盖面却十分窄：全国13亿人口，目前只有2.7亿人有养老保险，1.2亿人有失业保险。

    “金融危机引发的全球经济衰退无疑是百年不遇的挑战，更是一个千载难逢的机遇。”社保研究专家、中国社科院拉美研究所所长郑秉文教授认为，社保制度不单单是社会政策和社会问题，同时与经济政策和经济问题也是相辅相成的，它关系到经济发展的后劲和长效机制问题。从这个层面来看，2009年是完善社保体系的一个绝好机会。

    专家指出，因经济危机而催生社保制度，在世界上早有先例，最典型的当属上世纪30年代的美国。为应对当时的经济大萧条，1935年，美国通过了《社会保险法》，由此建立的社保体系大大刺激了美国的私人消费水平，使其在美国GDP中的比重一直保持在70%左右，奠定了此后美国经济增长的基础。

    我国政府显然也有意借金融危机将我国高度依赖出口的国民经济增长方式向内需驱动型转化，并强调要把扩大内需的重点放到消费需求上，而大幅度提高社会保障水平则是最重要的措施之一。

    社保制度建设向广度和深度推进

    近年来，为贯彻落实十七大关于着力保障和改善民生的精神，我国社保体系的建设不断向广度和深度推进：社会保险法草案几经征求意见和审议；五省市相继启动了事业单位养老金改革试点；农民工和城镇职工社保关系接续办法出台……国家从政策层面完善社保体制的步伐明显加快。

    目前全国不少地方都在积极地探索建立与当地经济发展水平相适应的社保制度。以上海为例，作为我国人口老龄化现象出现较早且老龄化程度较为严重的城市，上海的养老保险制度“碎片化”程度较为严重，即分为“城保”“镇保”“农保”和“综保”四种制度。在去年底举行的第三届全国社保论坛上，上海提出了下一步五项工作重点，其中第一条就是强调“扩大参保缴费人群”，即对上海各项基本养老保险制度进行整合，梳理各项制度的定位和边界，完善衔接转移办法，均衡不同制度间的赡养比负担。可以看出，上海已经意识到了统一制度的重要性，并朝着这个方向前进。与此同时，河南郑州也在去年新建了城乡居民基本养老保险制度，实现了城乡社保“大一统”。

    专家指出，各地根据自身特点和财力设计不同的社保制度在一定程度上值得鼓励，“但从长远看没有一个全国性的制度安排是不合理的。各地自行其是制定标准，一来会给今后国家整合造成沉重的成本负担；二来会产生路径依赖，如果制度推倒重来，将会产生大量的沉淀成本。”首都经贸大学金融学院教授庹国柱说。

    全国人大代表、中国人民大学社会保障研究中心主任郑功成教授说：“建设一个能够解除国民后顾之忧的统一、健全的社保体系，是顺应时代发展与人民呼声的正确选择，也是我国在经历30年的高速增长后将经济增长成果逐步转化为国民福利的理性选择。”

    转向制度统筹的“大一统”

    记者注意到，在如何扩大我国社保覆盖面这个问题上，多年来一直存在着两种模式的争论，有人赞成继续保持制度繁多的“碎片化”现状，更多人则呼吁转向制度统筹的“大一统”。2009年伊始，决策层用实际行动证明，社保改革不仅在有条不紊地进行，其社保改革思路正在依实际情况进行调整。

    2009年2月5日，人力资源和社会保障部在其官方网站就《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》公开征求意见。这意味着，今年，亿万农民工的社保转续困难有望切实得到缓解，这对经常频繁在各省市迁徙的农民工来说无疑是个好消息。然而，仅仅是在两年前，决策层还持有完全不同的思路———考虑为农民工建立单独的社会养老保险制度。

    “很显然，决策层已经调整了思路，这是一个很大的进步，这意味着政府已经注意到我国社会保障推进过程中的‘碎片化’问题，并试图避免将之进一步强化。”郑秉文说。

    浙江大学社会保障专家何文炯也认为，虽然在缴费标准、享受待遇等方面，该办法为符合农民工特点进行了相应修改，但农民工的社会养老保险仍然是在城镇职工基本养老保险制度框架之下的。

    “‘大一统’显然是大势所趋。”首都经贸大学劳动经济学院副教授朱俊生指出，“碎片化”制度不但会造成各社会群体竞相攀比，进而持续加大财政压力，严重时还会引发社会动荡，成为威胁社会稳定的一个导火索。

（责任编辑：王慧梅）

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