五大保险能否构筑民生安全网

2009年03月10日 06:44 来源：北京青年报安苏肖榕

[我要发表评论] [推荐朋友] [打印本稿]

·机构预测明日大盘走势

    昨天上午，全国人大常委会委员长吴邦国在向十一届全国人大二次会议作《全国人大常委会工作报告》时指出，今年将制定《社会保险法》，这意味着《社会保险法》有望在今年出台。

    回顾《社会保险法》的立法进程，早在2003年，由当时的劳动和社会保障部牵头，《社会保险法》起草工作正式启动，几经争议、论证，最终形成了提交初审的草案。

    初审草案确定了“广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针”，明确了我国社会保险制度的基本框架，对社会保险的覆盖范围、社会保险费征收、社会保险待遇的享受、社会保险基金的管理和运营、社会保险经办机构的职责、社会保险监督以及法律责任等方面作了规定。

    2008年12月22日，《社会保险法》草案提交全国人大常委会二次审议，二审草案中设立了五个专门章节，分别详细规定了养老、医疗、工伤、失业和生育保险。

    其中，对于现实生活中反映最为突出的基本养老保险关系不能转移接续问题，二审的草案中有了明确的“说法”。草案明确，个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。

    关于社会保险的统筹层次问题，二审草案也进行了相关规定，“基本养老保险基金将逐步实行全国统筹”。

    在经过两次审议后，全国人大常委会委员长会议决定，全文公布《中华人民共和国社会保险法(草案)》，广泛征求意见，进一步修改后，再提请全国人大常委会会议审议。

    2008年12月28日，《中华人民共和国社会保险法(草案)》向社会公布征求意见，这一举措引起了社会高度关注，各地人民群众纷纷通过网络、报刊等媒体积极提出意见。

    关注解读

    我们的目标是弥补制度的缺失

    《社会保险法》草案经过全国人大二审之后刚刚结束面向社会公众征求意见，全国人大常委会委员、中国人民大学中国社会保障研究中心主任郑功成在两会期间接受了本报记者专访，对广受关注的《社会保险法》草案进行了解读。

    A  社会保险基金该如何定性

    事实上社保基金是所有参保人共有的公共基金，应该跟财政保持距离，相对独立地存在，这样它才能自我负责、自我发展和自我平衡。

    记者：二审之后的《社会保险法》草案到目前为止仍有哪些重大问题没有得到解决？

    郑功成：二审之后，《社会保险法》草案确实还有一些重大问题没有得到解决，这可以分为两类，一类是我个人观点认为应该得到规范和解决的，另一类我个人认为还要经过试验，还需要送呈国务院进行下一步试验。

    那么哪一类问题是需要得到明确规范的呢？比如说，社会保险基金的定性，现在社保基金被视同为财政资金，事实上社保基金是所有参保人共有的公共基金，应该跟财政保持距离，相对独立地存在，这样它才能自我负责、自我发展和自我平衡。如果社保基金真的能明确为参保人共有的基金，它就不一定需要建财政专付，这样它的整个监管和运行机制都会发生变化，就需要接受参保人的监督，跟参保人的权益密切挂钩。

    第二个需要规范的问题是社会保险的经办机制：社保经办机构应该对这个制度负有切实的责任，但经办的权力不能分割。可是现在很多地方由税务部门征收社会保险费用，一个国家不同地区同时存在不同的机构征收社会保险费用，这在全世界都是没有的。社保经办机构关注的是参保单位的就业情况，必须跟踪劳动者的一生；而税务部门只关注企业的经营状况，不可能跟踪劳动者的流动，更不可能跟踪劳动者一生。所以建立由社会保险经办机构统一征收的制度势在必行，我希望通过《社会保险法》来统一经办机制和征收机制，不能拖下去，否则后患无穷。

    第三个要解决的问题是监管机制还需要进一步理顺。比如说社保基金作为亿万参保人共有的公共基金，其运行需要向立法机关报告，接受立法机关的监督，而不能光靠政府去监管。我个人认为可以建立社会保险的专项预算，向全国人大报告。不仅立法机关需要到位，司法机关的监督也同样需要到位，而现在法院基本上是不太介入的。比如一个人的老父亲去世了，他冒领了十几年的养老金，却没有被判刑，这在世界上很多国家都会被定为诈骗罪，而在我们的法律上却是真空。

    B社会保险缴费率是否能下降

    我国社会保险缴费费率相比世界上很多国家确实偏高，还是应该下降。所以大家不用担心，这部法律出台之后，大家的社会保险缴费不会更高，只会下降。

    记：哪些问题不适合在法律中明确？

    郑功成：还有一类急不得的需要进一步试验的问题，比如很多网民反映目前社会保险的缴费费率偏高，希望在《社会保险法》里明确下来，但我个人认为通过法律把费率给定死了恐怕不太理性。因为我们的社会保障制度尤其是养老保险制度还没有实现全国统筹，只有在实现全国统筹的条件下经过精确的测算才能确定费率，这个技术工作在一年之内是很难做出来的。而且在法律里面也不宜把费率定死了，因为我们的制度正在发展变化之中，所以费率的确定还是授权国务院去做比较合适。

    当然总的来讲，我国社会保险缴费费率相比世界上很多国家确实偏高，还是应该下降。所以大家不用担心，这部法律出台之后，大家的社会保险缴费不会更高，只会下降，这是一个趋势。

    还有关于养老保险的缴费年限，有的人觉得15年太长了，建议定10年、5年。实际上养老保险的缴费年限还是需要进一步研究的问题，如果在法律里面把它定死了，就没有调整的空间了。所以像这种没有成熟的、还需要在改革中进一步探索的问题，法律里面确实不宜太早把它定死。

    C社会保险制度能否跨越城乡界限

    新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县(市)。

    中央财政拟投入社会保障资金2930亿元，比上年预计增长17.6%。

    在相当长一个时期里，我们不可能用一个制度来覆盖所有劳动者，在一定程度上还是多个制度并存的，但是这些制度可以多元有序地组合。我们经过研究认为可以建立“三险一贴”的制度。

    记者：《社会保险法》并不仅仅是城镇居民的社会保险法，而是全民的社会保险法，可是现在城镇职工、城镇居民、农民等不同身份的人却分别适用不同的养老保险办法，您认为什么时候有可能建立一个全覆盖的、跨越城乡的统一的社会保险制度？

    郑功成：我们目前的社会保险制度是城乡分割、分制的，这当然是不符合国家发展共享的价值取向的，所以城乡一体化的社会保障体系是一个坚定不移的目标。但是现在能不能实现？回答是现在还不能实现，因为制度的一体化等于制度的标准是统一的、覆盖范围是统一的、缴费是统一的、待遇是统一的，但目前还做不到。

    在相当长一个时期里，我们不可能用一个制度来覆盖所有劳动者，在一定程度上还是多个制度并存的，但是这些制度可以多元有序地组合。我们经过研究认为可以建立“三险一贴”的制度，“三险”指职工基本养老保险(可以覆盖所有二、三产业的劳动者)、公职人员的养老保险和农民的养老保险，但是这三大制度无论如何健全，总有一部分人会被遗留在制度之外，所以需要建立一个城乡老年居民的津贴制度，这样的“三险一贴”就构成“老有所养”的覆盖全民的养老保障网。我们希望本届政府任期内能在制度层面上解决这个问题，也就是说到2012年左右能基本建立“三险一贴”这个制度。然后从2013年到2020年再实现人人享有养老金的目标，最后才是建国100年左右的时候，可能有一个全国通用的，对所有人都比较公平的统一的养老保险制度。

    目前我们规定的目标是弥补制度的缺失，让没有养老保险的人有一个养老保险，但是我们确实做不到让所有人享受同样的养老保险，这在目前是做不到的。所以一定是分三步走，先从无到有，然后从有差别的养老保险到公平的养老保险。

    在几大保险中，我感觉最有希望走向城乡一体率先取得突破的就是医疗保障。目前城市职工有职工基本医疗保险，城市居民有居民基本医疗保险，农村有合作医疗保险。农村的合作医疗保险和城市居民基本医疗保险可以并轨，因为他们有共同点，就是个人缴费加上政府的补贴。这两个制度其实是可以逐渐整合起来，变成一个制度。这样我们可以看到城市居民和农村居民享有同等的权益。这个可以先行一步。

    D发达地区养老金水平是否会被稀释

    这种担心是没有必要的，因为养老金是根据工资和生活水平发放的，发达地区的工资高，将来发放的养老金也高。

    记者：在《社会保险法》草案二审稿中，明确提出“基本养老保险要逐步实现全国统筹”，而且我们知道国务院已经给出一个明确的时间表，要在2012年实现全国统筹，那么目前实现这一目标最大的障碍是什么？

    郑功成：应该说基本养老保险是社会保险里面最重要的项目，甚至在任何国家都是一个国家整个社会保障中最根本的制度安排。所以我们通常评价一个国家社会保障制度是成功还是失败的，主要看养老保险制度。

    基本养老保险全国统筹的问题我个人已经呼吁很长时间了，现在让我们很欣慰的是全国统筹的时间已经写到法律里面去了，而且国务院已经对全国人大常委会作出了承诺，就是要在2012年实现全国统筹，也就是在本届政府任期内实现这一目标。

    但目前最大的障碍是，大家有不了解的担心，比如有些发达地区担心全国统筹之后影响到自己的养老金水平，其实这种担心是没有必要的，因为养老金是根据工资和生活水平发放的，发达地区的工资高，将来发放的养老金也高。第二个担心是有些发达地区因为有大量的养老基金的介入，担心全国统筹之后会被中央政府收缴，这个问题我们可以在不损害既得利益的原则下解决，比如将统筹之前的基金留给地方支配，统筹之后按照全国统一的费率去收缴。

    所以上面这两种担心影响某些地方不愿意实现全国统筹，但其实最大的难点在于如何合理划分中央和地方政府的责任。如果地方政府不承担相应责任，把这个制度划分为中央的，最后就有可能造成中央不堪重负。所以关键在于地方政府也要承担相应的责任，形成“一荣俱荣，一损俱损”的利益格局。

（责任编辑：王华婷）