央行系统内部自律项俊波推动负责人在任审计

2005年09月14日 07:13 来源：21世纪经济报道黎稚平

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    中国人民银行系统内的地方官员正在经历一场前所未有的考验。

    9月12日，知情人士透露，自今年8月份起，央行开始对现任中心支行行长以及直属单位主要负责人进行在任审计。目前，中国印钞造币总公司、央行直属的一家媒体和部分中心支行的审计已经完成。

    “在任审计比离任审计可能效果更好，”该人士说，“但目前还不清楚审计结果出来以后，对发现的问题将如何处理。”

    内审人员的新使命

    央行此前并非没有内部审计，但以前各个领域的的内审工作多半是围绕离任审计进行的，在任审计鲜有先例。

    在人民银行数十个司局中，内审司的职能被描述如下：

    拟订中国人民银行内审工作规章、制度和办法；监督检查工作人员执行金融政策、法规，依法履行公务和执行财务纪律的情况；承办主要负责人的离任审计工作，对违法违规人员的处理提出建议；指导、监督、检查中国人民银行系统内审工作。

    8月份的改变——全面引入在任审计——的源头，在外界看来，至少部分来自央行副行长、人民银行上海总部主任项俊波。项曾任国家审计署副审计长，近年来，审计署对金融等重要行业的审计行动大刀阔斧，且透明度越来越高，得到各个方面的广泛肯定。2004年8月，项俊波调任央行副行长，分管内审、反洗钱等工作。

    “管理层认为，在任审计发现了问题可以及时整改，如同审计署的工作一样；而离任审计的许多问题都不了了之，并且发现问题的时候往往已经晚了。”前述人士说。

    根据记者的不完全了解，目前如中国印钞造币总公司等直属机构和部分中心支行已经审计完毕，接下来的审计任务排到了明年，“所有的中心支行都要完成审计”。

    此次内审的一个特点，是从下面抽调人员来完成审计。除了直属单位外，其他的审计都是以大区行为单位，抽调审计人员进行异地中心支行的审计。

    “现场检查发现的问题很多。”一位参与调查的人员说。不过他没有透露审计的具体内容，记者仅能从其言谈中大致推断是以内部约束制度、财务管理和中央预算的使用情况为主。

    比较而言，现任审计确实具有更好的效力，但是在操作上却并非易事。这位调查人员透露了一个小的细节：某审计组去一中心支行做审计，“开始的时候大家都笑脸相迎，随后因为对主要负责人的调查，双方关系变得僵硬，最后该中心支行的负责人甚至拒绝在审计报告上签字”。

    虽然遇到一些阻力，但审计依然按计划进行，目前部分审计报告已经提交到各大区行。“审计的结果不会对外公开，但是将来会在系统内部发布。”前述调查人员说。

    两种“派驻”模式

    在任审计被看成央行自我完善的一个步骤，而如果此次行动能够成为一种制度并且得到有效实施的话，央行的内审管理体制也可能改变。

    目前，人民银行在各级分支机构都设有内审岗位，内审人员对所在机构负责人负责，由于隶属关系，内审工作很难完整实施。

    考虑到这一点，本次审计中，审计组成员没有使用中心支行自身的审计岗位员工，而是抽了异地部分员工组成审计组。这使审计人员能够超脱于被审计机构之外，增强独立性和有效性。

    “现行的央行内审体制已经落后于央行的业务发展，”一业内人士认为，“要想真正确立内审的独立性和有效性，现有的内审机制必须改变。”

    在此背景下，“派驻制”成了央行内审的首选。

    “派驻制”有两种模式。一种是逐级派驻。即总行派驻分行、分行派驻中心支行，派驻人员对上级行领导负责；审计人员具有相对独立性，有审计项目时，将被抽调参加上级内审部门组织的各项检查。另一种模式是打破区域界限，实行跨行政区设置内审派出机构。依托目前的大区行，可在各大分行以下对中心支行实行跨区域设置内审派出机构，在几家地市级中心支行中设置一家内审派出机构，分组划片派出，集中监督力量。派出机构在人权、财权、事权上隶属大分行，其职责是对所辖地市中心支行实行审计监督，审计结论对派出行负责。

    从本次审计看，央行是在对后一种做法进行尝试——成立一定数量的审计组，对大区行内的辖区支行进行跨区域审计；审计的结果最终也整理成报告直接上报大区行。

    不过这种尝试目前还有一定的困难，比如没有格式化的规范文本。“可能出现的问题是，如果一个审计组检查得比较严格，另一个比较宽松，那么就会出现不公平的现象——好的支行审计出来的结果可能反倒不如差的支行。”一人民银行员工说，“现在需要建立和实施审计质量控制体系。”

    透明央行

    虽然目前还没有对外公布的计划，但是内审由离任转为现任，依然是央行在信息透明化之前的一个必要举措。

    根据《中国人民银行法》，央行的职能主要有两方面：货币政策的制定与执行；金融安全。从传统来看，央行的工作着重货币政策，而金融安全方面则比较薄弱，迫切需要加强。

    而维护金融安全的一个有效途径在于，加强金融机构的信息披露，通过公司治理透明化、制度化，最大限度地减少腐败和造假。

    不过透明并不仅仅是金融机构的责任。如果监管者自身无法实现透明，整个体系同样存在失效的危险。此前发生的一系列金融案件中，都曾出现监管者关键时刻“缺位”的现象。

    “透明”的要求还体现在外界的压力上。

    今年6月28日，审计署审计长李金华在十届全国人大常委会第十六次会议上指出：人民银行收支未完全纳入中央预算。目前，财政部对人民银行的预算管理采取核定基本支出、项目支出、其他支出指标，由其在收入中直接坐支的办法，这导致人民银行的财务收支均未在中央预算收支中体现，且人均基本支出水平过高，既影响中央预算的完整，也不利于人大、政府的监督和管理。

    李金华言语谨慎，并未涉及具体问题，但是四年前，审计署对央行的审计结果对这些问题有过详细描述。当年审计人民银行总行及部分分支机构财务收支情况时，查出违法违纪金额6.77亿元，主要问题是：隐瞒少计收入1.67亿元，支出列报不实1.86亿元，转移收入等形成账外资产2.48亿元，以及下属机构违规经营、私分国家资金等。

    时过境迁，许多事已不能同日而语。这些问题最终需要得到完整的解决，而在任审计，或许是解决的途径之一。

央行系统内部自律 项俊波推动负责人在任审计

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