国外监管理论的演变及其对我国保险监管的启示保险滚动新闻

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国外监管理论的演变及其对我国保险监管的启示

2006年12月04日 11:48

    (四)不完备法律理论

    2002年，许成钢和皮斯托在论文《不完备法律——一种概念性分析框架及其在金融市场监管发展中的应用》中提出，法律不完备才是监管出现的根本原因。他们认为，在后农业社会，法律内在不完备是一种常态，仅仅依靠法庭的被动执法和事后立法将是次优选择，会出现阻吓失灵和执法不足等问题。为保证有效执法，法律体系需要分配立法权和执法权，即要赋予一些机构享有持续立法(如在其管辖权限内灵活地修改规则)和主动执法的权力。监管者就是被授予主动执法权和剩余立法权*的机构，他们的出现就是应对法律内在不完备*所导致的阻吓失灵的一种反应。他们提出，有三个因素决定剩余立法权和执法权的最优分配：法律不完备的程度和性质，对损害行为进行标准化*的能力，以及预期损害的程度和外部性的大小。当法律高度完备时，法庭的被动执法有足够的阻吓效果。当法律高度不完备时，立法权和执法权的最优配置就取决于预期受损害的程度，以及对损害行为进行标准化的成本。如果损害行为能够加以标准化，并且该行为继续下去会产生大量的负外部性，则监管优于法庭。除此以外，法庭拥有立法权和执法权仍然是最优的。可见，在只有次优选择的现实世界里，法庭拥有立法权和被动执法权，监管者拥有剩余立法权和主动执法权是最佳组合。

    许成钢和皮斯托把法律视为不完备的，并对监管者和法庭的特征和功能加以区分，这是非常新颖的观点，也是以往的监管理论所忽略的。但是，他们的研究仍然处于起步阶段：比如该理论假定立法者和执法者都是毫无私利的，而把论述的重点放在法律制度设计方面，而且没有分析立法者和执法者的激励问题以及与不完备法律框架相关的政治问题等。

    二、对我国保险监管的启示

    尽管保险监管具有不同于一般经济监管的特质，在监管的目的、内容、方式方法上也有相对特殊的一面，但不可否认，保险监管具有一般经济监管的普遍性质，国外监管理论对我国保险监管仍然具有现实的借鉴和启示意义。

    (一)监管是一种持续的制度演变过程

    就监管理论而言，政府监管最初被单纯视为弥补市场失灵的手段，后来芝加哥学派意识到监管失灵问题，近年来的研究则进一步解释了监管者的关键特征和职能，提出了监管的理由和条件。监管理论研究重心的变化，实现了其由低级到高级、由脱离实际到逐步接近现实的变迁。可以说，百年监管理论史就是人们对监管的认识逐步深化的历史。就监管实践而言，在动态经济中，市场与监管的行为边界比较模糊并且不断地发展变化，一种有效的监管制度是市场与监管不断进行改革和调整的产物。只有通过不断的理论创新和制度创新，解决市场和监管中出现的摩擦和冲突，才能为保险业发展提供持久的动力。

    (二)动态的监管制度变迁背后仍然具有稳定的基准点

    传统监管理论认为，保险经营具有公共性和社会性，而保险经营过程中存在的市场失灵和破坏性竞争可能导致保险公司丧失偿付能力，从而有损社会福利，因此对保险业实施监管是维护和确保公共利益的一项实践。尽管利益集团理论认为俘获问题会使监管目标发生偏移，但佩尔兹曼“最优监管政策模型”证明，最优的监管政策应满足消费者和生产者之间的力量均衡，而不是仅仅满足生产者利益最大化。

    不管监管理论和实践如何演进，维护公平竞争、保护消费者利益从来都是监管制度选择的不变主题。我国保险业要实现科学发展，保险监管同样要注重保护保单持有人的利益，不断实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益。

    (三)监管机构在制定保险监管政策时，应当注意协调被监管者、保险消费者以及其他利益相关者之间的相互关系，以保证监管目标的实现

    保险监管政策的制定和出台，是保险监管需求与供给力量之间博弈的结果，是经济系统的内生变量。影响保险监管供需的因素很多，监管者除可能受到被监管行业的影响外，也会受到立法者和保险市场消费者的监督，被监管的保险公司同样可能受到消费者和其它政治群体间接的影响。因此，监管者要善于平衡被监管者、消费者以及其他利益相关者之间的关系，在平衡中定位监管目标：既要注重防范化解风险，维护市场的公平、公正，保护各市场参与方的合法权益，又要善于营造环境，充分发挥政策引导和政府推动的重要作用，调动各方面的积极性、主动性和创造性，促进保险业又快又好地发展。

    (四)要高度重视影响保险监管有效性的市场基础设施建设

    信息不对称是导致市场经济不能有效运转的主要障碍之一，这一点在保险业表现得尤为明显。建立可靠、及时、标准化的信息披露制度，不仅有助于缓解信息不对称、保护消费者利益，而且有助于确保监管的有效性。国际保险监督官协会(IAIS)于2002年1月发布了《保险公司公开信息披露的指导文件》，认为保险人公开披露的信息至少应该包括财务状况，经营业绩，风险及其管理与控制措施，信息编制的基础、方法和假设，公司业务、管理以及公司治理基本信息等。目前我国保险机构传递给投资人、被保险人的有关商业风险、财务结构和经营业绩的信息，远远不能适应保险业发展的需要，因此必须从法律层面规范保险信息披露行为。目前我们应加强针对保险公司的信息披露以及针对保险产品的信息披露。在保险业的信息披露中，在关注公司盈利能力的同时，应当更加关注资本充足状况、偿付能力状况、风险管理状况等。目前对保险信息披露的研究还比较基础，还需要进一步研究的问题包括：如何建立健全的法定会计准则体系、如何发挥资信评估机构在信息披露中的作用、如何处理好自愿披露与强制披露的关系等。

    (五)制定监管政策时必须考虑监管成本

    拥有必要的经济资源是保证监管者实施有效监管的必要条件。但是，监管究竟是促进了资源的有效配置，还是给市场带上了更多的枷锁，这是不容回避的问题。近年来，成本——收益分析逐步被引入政府公共政策领域，并以收益大于成本或社会净福利最大化，作为衡量监管绩效的标准。比如，不完备法律理论就认为，如果监管成本超过收益，监管就会失灵。当然，成本——收益分析比较抽象，既有实证分析的市场基础，又有规范分析的价值取向，一些制度性收益和成本本身也很难量化。但是，我们可以通过采取某些措施来有效降低保险监管成本，比如完善监管机构的组织设置、健全监管指标体系、强化风险预警机制、完善监管信息系统、发挥保险行业自律组织的作用等。

    (六)借鉴国外监管制度不能采取简单的“拿来主义”

    在经济全球化和金融一体化的背景下，学习、借鉴国际先进的保险监管经验是提高我国保险监管水平的重要途径。但目前对国外保险监管的研究往往有一种急功近利的情绪。例如，在信息的积累并未达到全面系统准确的前提下，把国外个别经验上升为普遍规律，把局部性的问题抽象为全局性的问题，把阶段性尝试描述为结局性发展成果；或者割裂监管与一国经济背景、司法制度之间的联系，主张照抄照搬，忽视特定环境下的社会综合因素，走人了方法论的误区。实证分析也表明，即使是发达市场经济中的“最佳做法”，在特点迥异的其他市场环境中都可能失灵。比如许成钢和皮斯托指出，在法律不完备的转型经济中，如果监管者获取的是虚假信息，在此情况下简单模仿发达经济国家的惯常做法，比如将执法权从法庭转移给监管者，则监管者会因缺乏可靠信息而无法实现有效的主动式执法，导致监管失灵。因此，在借鉴国外监管模式和监管政策时，不能超越社会关系和制度因素，切忌简单移植。

来源：金融界

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