国外监管理论的演变及其对我国保险监管的启示保险滚动新闻

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国外监管理论的演变及其对我国保险监管的启示

2006年12月04日 11:48

    一、国外监管理论的演变

    (一)公共利益监管理论

    一般认为，监管理论的主流起源于福利经济学的公共利益论。以庇古为代表的旧福利经济学以边际效用论为分析工具，将市场失灵与国家干预结合起来，认为国家干预能够使经济资源配置达到最优和使社会福利最大化。20世纪50年代以来，新福利经济学以帕累托最优为标准，致力于分析市场缺陷，深入研究国家干预的合理性。西方学者对市场失灵和政府矫正措施的研究逐渐衍生出公共利益理论。公共利益监管理论认为，由于传统微观经济学关于完全竞争的条件很难满足，因此市场失灵不可避免，而政府是仁慈的，有能力而且有必要作为公共利益的代表修正资源误配和分配不公，进而增进社会福利。20世纪30年代以来资本主义的经济危机充分证明了市场的不完全性，政府干预经济的思想逐渐受到青睐。现实生活中政府监管的范围也似乎无边无际：不仅包括公用事业和反托拉斯政策，还包括对要素市场的公共干预，货币筹措及支付，以及对商品的服务和生产、销售或交易的公共干预。

    尽管公共利益理论一直在监管经济学领域居正统地位，但在20世纪70年代前后出现了范式危机(o。首先，从规范分析的角度对理论隐含的行为假设提出质疑。公共利益理论认为监管是应保护公共利益而提供的，这里显然缺少一个链接点——立法政策或安排如何将公共利益最大化的公共行为转化为立法行动。其次，“阿罗不可能定理”对政府监管职能的质疑。古典效用主义认为个人福利可以计算，并且经简单加总即形成社会福利。但阿罗指出，经由个人的偏好次序推出社会的偏好次序是不可能的，不存在一种把个人偏好加总为社会偏好的理想方法，因此政府监管在理论上不可能达到社会福利最大化目标。第三，从实证分析的角度对公共利益理论提出的质疑。1962年，施蒂格勒和弗里德兰通过对电力行业价格管制的实证研究，发现监管并没有实现公共利益理论所预期的效果，并由此提出了完全不同于公共利益理论的演绎推理。

    (二)利益集团监管理论

    西方经济学家在回顾监管历史时发现，市场失灵并非监管的充分条件，监管也不必然体现为实现公共利益，于是“寻求监管政策背后的政治原因”成为西方监管经济学的研究主题。20世纪70年代，利益集团*监管理论得以迅速发展。较早的利益集团理论可以追溯到监管俘获理论，较为成熟的则是监管经济理论。

    从20世纪初开始，西方学者开始尝试解释监管俘获现象。1955年伯恩斯坦指出，监管的供给源于产业监管需求(立法者被俘获)，或者随着时间的推移，监管机构被受监管的产业所控制(监管者被俘获)。在此情况下，监管计划最初的服务于公共利益的目的就会遭受挫折。1972年乔丹对施蒂格勒和弗里德兰关于电力行业定价的研究进行了总结，俘获理论正式诞生。俘获理论在一定程度上比公共利益理论更符合经验观察，但仍然存在致命的缺陷：第一，俘获理论只是经验归纳而缺乏理论基础；第二，俘获理论仍然不能解释许多经济现象。

    在对公共利益监管理论和监管俘获理论扬弃的基础上，1971年施蒂格勒开创了监管经济理论。施蒂格勒提出，监管通常是由被监管产业自己争取来的，监管的设计和实施也是为产业集团的利益服务的*。施蒂格勒将政治行为纳入经济学的供需均衡分析框架内，运用经济学的基本范畴和标准方法来分析“监管为何产生”的问题，指出监管的需求方(产业集团)与供给方(监管者)都是理性的经济人，阐述了产业集团和监管者为谋求各自利益的交换过程，对监管的受益者、受损者、监管采取的具体形式以及监管对资源配置的影响等问题进行了研究。佩尔兹曼对施蒂格勒的开创性研究进行了扩展，提出了“最优监管政策”(optimal regulatory policy)模型，探讨了利益集团争取自身利益的博弈均衡是如何决定政府监管供给的。模型指出，政治家所选择的监管政策不仅要满足选票数的最大化，还要使政治支持的边际替代率等于企业利润与消费者盈余之间互相转移的边际替代率，从而达到一种均衡。模型的结论是：监管者的最优定价将介于竞争价格(完全消费者保护下的价格，可使消费者剩余最大)和垄断价格(完全生产者保护下的价格，可使产业利润最大)之间。尽管利益集团理论在理解政府干预方面迈出了一大步，但仍然存在许多缺陷。比如，拉丰和马赫蒂摩指出，利益集团影响政府决策的权力是外生给定，并独立于监管制度的设计，从而这些模型不能用来讨论不同制度如何影响利益集团的政治影响效率。要弥补这一缺陷，就必须将交易成本和信息不对称分析引入到监管制度的设计中。

    利益集团监管理论说明一种旨在限制垄断、促进竞争的监管制度安排，最终会演化成为少数利益集团获利的低效甚至无效的制度。在市场经济中，是否存在市场与监管的良性互动？政府对监管失灵又该如何回应？在世纪之交，格莱瑟、施莱弗、许成钢、皮斯托等人对这些问题的回答进一步推动了监管理论的发展。

    (三)监管型政府兴起的理论

    在19世纪末以前，美国法院在保护产权、执行合同、惩治垄断等方面中一直占据着主导地位。但在1887年—1917年的“进步党年代”，情况发生了巨变：州和联邦的监管机构开始接管反托拉斯政策、公用事业定价及其他许多领域的社会控制权，监管型政府逐步崛起。但传统的监管理论难以对进步党运动作出合理的解释。

    格莱瑟和施莱弗从经济发展史的视野，回顾了1887年—1917年间美国监管型政府兴起的历程，指出司法制度失灵是监管兴起的制度根源。他们认为，作为对法院被动式执法和普通法遭到破坏时诉讼体制低效率的回应，监管可能比诉讼更加适宜：第一，出于对职业生涯的考虑或者接受过更专业的训练，监管者比法官有更强烈的动机去调查核实违法现象。第二，监管者执法能够代表被损害方的共同利益，其效果类似于集团诉讼，能有效解决私人诉讼的搭便车问题。第三，监管是对危害行为的事前预防，而诉讼是危害形成之后的权利主张。事前监管能以较高的可能性发现违法行为，并确保违法者以较低的罚金服从处罚，因此监管比诉讼更易被违法者接受。

    格莱瑟和施莱弗建立了执法策略选择模型，研究在自由放任、政府监管、私人诉讼之间选择最优的执法策略问题。在模型中，作为控制市场行为的两种可选体系，诉讼和监管之间的最大差别就在于它们在面对潜在违法者的破坏时所表现出的易受影响性。模型显示，最优的执法策略主要取决于一国拥有何种程度的法律和秩序。第一，对于一个法制水平很低的国家，法律或监管约束均不是最优策略，接受市场失灵可能比通过行政或司法手段更为适宜。因为在低水平法制国家，法官和监管者容易屈服于压力或被俘获，当政府试图纠正市场失灵时，违法者就会动用资源去破坏司法制度，导致市场失灵并不能得到有效控制。第二，在法律和秩序水平中等的国家，监管是最优策略。因为监管对违法行为的处罚适中，它比诉讼更不容易受到破坏。尤其是当严重的社会危害来自于市场行为本身时，监管是有效的。美国20世纪初期的司法实践也证明，随着企业规模的扩大，损害的社会成本同比增加，但破坏司法秩序的成本并未随之增加，因此企业有很强的动机去破坏司法过程。在这种情况下，监管就成为有效的回应。第三，只有在法律和秩序水平极高的国家，社会才应该依赖于私人诉讼而不是监管。因为在法律完备的社会，司法体系很难被破坏，即使没有监管，法院通过严格责任条款或疏忽标准的纯司法制度就能取得最佳效果。格莱瑟和施莱弗从理论层面比较了法庭执法和监管执法的优劣。但是，他们没有从功能上对司法制度和监管制度进行区分，因而缺乏理论上的条分缕析。

来源：金融界

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