能源通信领域改革有望破冰

　　记者日前从能源、电力及通信行业内部人士处获悉，包括石油天然气、电力、通信在内的基础产业将要掀起新一轮的改革。据内部人士讲，能源、电力和通信等这些领域的改革要以打破垄断、促进竞争、重塑监管为重点。改革的目标是放宽准入，形成竞争性市场结构，同时在自然垄断环节形成有效监管。

　　业内专家普遍认为，虽然此次的改革思路和措施未完全明晰，但是其指示方向的意义十分重大。尤其是在能源、通信这两个备受关注的领域，知情人士描述勾勒的路线图，或将推动这两个领域新一轮的改革。

　　□第一部分能源领域

　　放开原油进口权

　　目前，国内原油、成品油和天然气的进口几乎被中石油、中石化、中海油三家包圆，剩下的一点进口指标被“象征性”地分给其他公司。一直以来，各路资本尤其是民营企业不断呼吁放开石油天然气的进口权，允许其进入这个万亿级的市场去分一杯羹。内部人士表示今后将会放开对油源进口的限制。

　　油源放开十年一改

　　说来也巧，石油天然气进口权的逐步放开正好以十年为界限。最准确描述原油进口和使用权的名词是“原油进口配额及进口资质”，这个词来源于1993年外经贸部《关于原油、成品油出口经营管理暂行规定的通知》，1994年国务院批转了国家计委、国家经贸委《关于改革原油、成品油流通体制意见的通知》，这两份文件中明确了国营原油、成品油进口的渠道，当时还不涉及非国营原油进口配额和资质问题。

　　2002年起，根据入世的承诺，商务部开始每年下达非国营贸易配额，允许非国营贸易企业从事原油进口，并逐年增加配额。这就是所谓的“非国营原油进口配额和进口资质”。但是这些进口配额大部分都被有国营背景的企业拿走了。2003年，国营原油贸易企业取消了配额限制，可根据市场的需求来组织进口。而目前拥有非国营原油进口配额和资质的企业有43家。这也就是说，中石油、中石化等国企可以根据市场需求进口石油天然气，而43家非国有企业则需要按照给定的配额去进口。

　　放开已有实际动作

　　正好又一个十年过去了。今年7月26日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于促进进出口、稳增长、调结构的若干意见》，在这份文件的第11条“积极扩大进口”下，对原油进口及使用资质工作做出了以下原则性指导意见：“本着有利于结构优化、淘汰落后产能的原则，赋予符合质量、环保、安全及能耗等标准的原油加工企业原油进口及使用资质。”而最新的消息是，国家发改委、商务部正在就进一步放开原油、成品油进口权有关事宜进行研究，拟出台一份平衡各方利益的方案。

　　商务部对外贸易司有关人士透露，商务部正在研究赋予进口原油企业资质条件的核准范围，油源放开的问题虽然目前还未完全落实，但确实已经进入到实质性研究阶段。而从上个月开始，国家能源局也召开了多次座谈会，听取全国工商联和部分民营石油企业对民间投资进入石油领域的意见和建议。全国工商联石油业商会会长张跃指出，有关部门要尽快制定相关政策措施，适度降低条件，让更多企业进入市场、参与竞争。

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　　民营油企仍需闯关

　　易贸研究中心常务副总钟健认为，相对而言，放开成品油进口的迫切性不强，而原油进口放宽的需求性较强。但是按照商务部现有的原油进口资质条件，进口商须有2年以上进口业绩采油资格申请。由于历年以来民营企业基本没有可能进口，所以这一条件基本就是一条不可逾越的门槛。此次改革这一条件有可能会放宽。而在非国有企业中，有加工能力的地方炼油厂获得原油进口资质的可能性更大些。

　　石油行业资深人士王旻指出，放开原油进口权之后，民营油企仍需要闯过一道由中石油中石化把持着的关口。根据现行原油进口的政策，有三道关需要过，一是商务部的原油进口配额及进口资质，二是发改委经济运行局的原油流向证明，三是两桶油的炼厂排产计划。最后一个是最致命的，因为原油进口到国内需要通过炼油厂加工为成品油，而自己拥有进口原油资质的两桶油又把持着国内超过80%的炼油能力，这意味着在最后一道关口上，两桶油既是运动员也是裁判员。

　　拆分油气管网

　　据内部人士介绍，改革或将石油天然气管网业务从油气企业中分离出来，组建几家独立的油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度。除了放开石油天然气进口权之外，这又是一个备受外界热议的焦点，因为拆分油气管网直指能源巨无霸——中石油。

　　油气管网一家独大

　　截至去年年末中石油管道总长度为66776公里，其中天然气管道40995公里，原油管道16334公里，成品油管道9437公里。目前国内陆上油气长距离输送管道的70%由中石油管道公司控制。中石油管道公司的前身是1970年开始创建的东北“八三”管道工程及1974年成立的中国石油天然气管道局；1998年石油石化系统重组，成立石油、石化两大集团，管道系统同步重组；1999年中石油系统进行第二次大重组，以核心业务组建中国石油天然气股份有限公司，管道分公司作为其地区公司，对外简称中石油管道公司。

　　虽然中石油将油气管道业务置入了上市公司，但是每次都将该业务的财务数据与天然气业务合并发布，中石油管道公司的具体盈利状况一直不为外界所知。但是油气管道受到了各路资本的垂青，从2011年中石油打开了管道项目引入社会资本开始，全国社保基金、宝钢集团、泰康资产等其他行业巨头纷纷斥资过百亿参与其中。中石油在油气管道领域的一家独大还引起了另一能源巨头的不满，中石化内部人士此前曾私下跟记者表示，输送环节的垄断程度远远甚于勘探、开采、进口等环节。

　　开放或将好于分拆

　　对于外界的分拆传闻，中石油内部人士上周末以个人名义回应称，目前分拆油气管网的时机还不成熟，一是因为国内油气管网尚不完善，而铺设工作需要大量的资金投入；二是担心分拆为独立的油气管网公司之后形成新的垄断体。对此，也有业内人士表示赞同，认为逐步向第三方开放油气管网，实际作用大于将该业务从中石油分拆出来。

　　而上周有消息称，国家能源局已经在小范围内下发的《油气管网设施公平开放监管办法（征求意见稿）》中提出，为实现互惠互利、充分利用现有设施能力，在有剩余能力情况下，油气管网运营企业应根据一定排序，即以现有输送（储存）合同用户，国家政策规定的优先类、鼓励类用户，申请、签订输送（储存）在先的新增用户，无歧视地对第三方开放管道设施。同时，国家能源局将全面负责公平开放的监管，并赋予其各地的派出机构监管职权。

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　　还需要改革时间表

　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，传言的油气改革触及垄断行为，但在具体的改革措施上力度不够，而且缺乏明晰的时间表。如石油改革仅涉及“放宽非常规油气资源”，对于三桶油垄断的常规油气资源却只字未提，“一些改革的方向是非常好的，比如将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来等等，但都没有具体的时间表，这对于市场来讲意义不大。”

　　此外有分析人士指出，知情人士指出的能源领域改革部分，除了原油进口权放开和拆分油气管道这两点之外，其他提及的都是已经改革或者正在进行改革的部分。比如“政府有关部门不再直接规定成品油价格，改为在石油价格出现较大幅度波动时采取临时性干预措施”，这一点在今年3月份的国内成品油定价新机制出台后已经完成了关键步骤。

　　□第二部分电力领域

　　内部人士向记者描述了电力改革的措施，未来将实行大用户直购电，建立实时竞争发电市场，开展“竞价上网”，形成以双边合同市场为主、实时竞争市场为辅的竞争性电力市场。在这些年几近停滞的电力改革背景下，这无疑又一次吹响了电力改革的号角。不过电力改革已经历时十年，行业沉疴依旧难除。

　　竞价上网将是目标

　　从来没有哪一个行业的改革像电力改革一样，夹杂着各方利益冲突，耗时十年仍然艰难求索。1996年国家电力公司成立；1998年电力工业部撤销；2002年电力改革大幕拉开，国家电力公司拆分为五大发电企业和国家电网、南方电网七家巨头，电监会也于隔年挂牌；2013年，正部级的电监会并入副部级的国家能源局。

　　按照2002年的“电改方案”即业内通称的5号文，电力改革分为四步走：厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网。从目前的情况来看，第一步厂网分离顺利完成，第二步主辅分离则留下了诸多隐患，第三步和第四步则还没有时间表。一位不愿具名的电力行业人士评价，电改十年只走到了一半，而且走得不够彻底。该人士指出，目前电改的困局在于，一是厂网分开后，由于没有形成有效竞争的电力市场和运行规划，上网电价仍实行政府定价，不利于充分发挥市场在电力资源配置中的基础性作用；二是受输、配资产不分等因素影响，科学合理的输配电价体系尚未形成，企业成本缺乏有效约束；三是销售电价交叉补贴严重，电网企业单一购买的市场格局尚未打破，用户缺乏用电选择权。

　　引入大用户直购电

　　这次改革的提法针对电力领域的改革措施，很大部分实际上是对十年之前5号文的重申，也重燃了外界对电力改革的希望。不过多位业内人士对此并不乐观。目前的电力市场类似于高速公路与汽车运输全部由一家公司经营，而且高速路费与汽车运输费混为一体。提出引入大用户直购电，这其实就是要厘清“高速路费”与“运输费”，要求电网公司只做“高速公路公司”。而从一家既经营高速公路又经营运输公司的企业沦为单纯靠收过路费的高速公路公司，电网企业在电力市场的话语权将大大下降，自然不干。实际上近年来多地已经开展了直购电试点，但是大部分并未取得应有效果，有的甚至胎死腹中，关键原因就在于电网公司的不配合。

　　上述业内人士认为，下一阶段的电力改革将围绕电网公司展开，而且改革的总体方向是引入更多的竞争者，真正形成竞争的局面，但是由于电力行业利益交错并且固化，需要新一轮的改革拿出更大的决心和勇气，否则电力改革僵局仍然难以打破，前路依旧漫漫。

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　　电力改革须配套进行

　　国家能源局原局长张国宝指出，总结和回顾电力体制改革的过程，有一些启示性的经验:其他国家采用什么体制不是我们衡量体制和改革正确与否的标准，绝不能照搬照抄外国的模式。

　　另一个需要注意的问题是改革必须配套进行。电力和能源体制的改革必须和价格、政府审批制度改革、政府管理机构改革、投融资体制改革相适应，要和法制建设的进程相适应。今后5B10年能源结构调整的任务十分繁重。我国能源结构以煤为主非常突出，煤发电占了发电量的78%，核电只1.97%，风电、太阳能虽然发展迅速，但也只占发电量的2%。同时，应该加快完善电网结构，使新能源能在更大范围内消纳，改变弃风弃水的状况。

　　□第三部分通信领域

　　关于电信业改革，内部人士提出，将加快推进三网融合;实现电信、互联网、广电主体业务相互开放和相互进入;对电信企业再次重组，形成多家竞争实力相当的电信运营商。从中可以看出，“形成多家竞争实力相当的电信运营商”是其中的关键，至于如何形成，拆分重组无疑是主要手段，历次电信重组无不是遵循这一思路进行。

　　电信重组再被提起

　　上述建议在国内的电信行业中掀起了关于“第五次电信重组”的讨论高潮，尽管中国移动、中国电信和中国联通三家运营商对于重组的说法均不予置评，但业界普遍猜想，如果电信行业要进行新一轮重组，那么中国移动面临拆分的可能性最高。

　　目前来看，中国移动无论营收规模还是盈利能力，都要远远超过电信和联通。今年前三季度，中国移动4630亿元的营收几乎是中国电信和中国联通当期营收之和，915亿元的净利润是中国电信的约6倍，是中国联通的约11倍。在如此巨大的差距下，想要达到“实力相当”，似乎也只有拆分中国移动一条途径了。

　　另外，建议还特别提到了电信和广电主体业务的相互进入。业内普遍猜测是将中国移动进行分拆，并将部分中国移动的业务与广电业务进行合并，成立第四运营商，同时向移动和广电下发固网牌照，从而使电信市场上形成四家全业务运营商。

　　重组前景不被看好

　　虽然在改革建议中将重组视为了电信行业改革的重要方向，不过已经见证了历次电信行业重组的很多业内人士并不怎么看好新一轮电信重组的前景。

　　“电信行业重组最根本的目的应该是保护消费者利益，让消费者用上更好的技术，价格更加便宜，唯一的出路是采用新技术。”资深通信行业观察家项立刚认为，从历史上看，除了第一轮电信改革达到了促进市场竞争的目的外，此后的几次电信重组都是为了救要死的企业，反而大大延迟了新技术的采用。“再重组只会害消费者。”

　　独立电信分析师付亮也认为，历次重组，多是以均衡对手而进行，可历史也一次次地证明，拉郎配的重组构成的“竞争实力相当”，只能是暂时的假均衡，很快就会形成差异。

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　　网业分离或成改革思路

　　像搭积木一样的拆分组合的重组不是一个好的方向，不代表未来不可以进行电信行业的重组。北京邮电大学信息经济与竞争力研究中心主任曾剑秋就认为，继续重组是为了更好地解决前四次重组遗留下的一些问题，改变目前为止有些不符合电信发展特征的情况，比如监管存在缺位和越位，网络建设存在重复建设等问题。他建议，未来的电信重组方案，可以考虑加入“网业分离”思路。

　　所谓，“网业分离”是指将基础网络独立出来，由国家行政部门或社会组织统一建设、管理、经营，可以具有垄断性，而业务向社会开放，实行自由竞争，业务运营商向网络经营者支付接入费用。