此前
“正面清单”管理
根据现行的外资企业法等法律,在我国的外商投资必须参照 《外商投资产业指导目录》开展。在这份目录中,明确了鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目
今后
“负面清单”管理
在这份清单上,国家明确开列不予外商投资准入或有限制要求的领域,清单以外领域则充分开放。这种法无禁止即合法的管理思路,无疑会激发企业的主体活力,让市场配置资源发挥更大作用
中国(上海)自由贸易试验区的设立表明,中国将在入世十多年后,再次逐步大规模开放外商投资领域,同时对现行投资管理制度作出调整。
监管理念方式的大转变
什么是“负面清单”?其实,这是一种国际通行的外商投资管理办法。
根据现行的外资企业法等法律,在我国的外商投资必须参照2003年国家发改委、经贸委和外经贸部联合发布的 《外商投资产业指导目录》开展。在这份目录中,明确了鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目,并在2011年进行了部分修订,沿用至今。
此方式即被称为“正面清单”管理。根据这种模式,外商投资企业的合同章程需经商务部、发改委、工商、税务等多个部门审核盖章后方能具备法律效力。根据投资规模的不同,审批部门或是国家级,或是地方级。以上海为例,经2010年行政审批权下放之后,3亿美元以下的外商投资项目可由上海市级部门审批,以上则需报批国家有关部门。
“实施正面清单可以分类指导外商投资,但也存在很大的弊端。”上海市政府参事室主任王新奎指出,一个弊端是效率低下,企业的合同章程必须在走完所有审批流程之日起才能生效,另一个弊端是审批制的灰色地带太大,容易产生寻租现象。
负面清单又称消极清单、否定列表,是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单。在这份清单上,国家明确开列不予外商投资准入或有限制要求的领域,清单以外领域则充分开放。这种法无禁止即合法的管理思路,与限定企业“只能做什么”的管理模式相比,无疑会激发企业的主体活力,让市场配置资源发挥更大作用。
根据负面清单管理模式的要求,自贸试验区内将率先改革投资项目管理、外商投资企业设立及变更管理、工商登记等审批环节。同时,按照内外资一致的原则,对于试验区内涉及固定资产投资的内资和外资项目进行备案管理。正、负之间,虽只一字之差,却体现了截然不同的投资管理理念。
外商享准入前国民待遇
与“负面清单”相关连的,是“准入前国民待遇”。在开放的同时又要维护好国家经济安全,“负面清单”是“准入前国民待遇”规则实施后的首要风险防范屏障。
我国目前实施的投资管理办法,采用的是“准入后国民待遇”。 “准入后国民待遇”适用于投资建立之后的阶段,主要涉及外国投资者拥有或控制的企业在东道国的运营条件,在监管和税收待遇上实现差别待遇。而“准入前国民待遇”将国民待遇延伸至投资发生和建立前阶段,其核心是给予外资准入权,也即将对内外资的平等待遇扩大到准入权,并在监管和税收待遇上一视同仁。
这也是开放投资体制采取的自由模式与传统投资协定采取的控制模式的最重要的差别。
中国已成为吸收外商投资的大国,然而,外商投资的质量还有待大大提高。这就必须要改变目前外商投资管理中“重审批、轻管理”的状况。而究其原因,如果政府把有限的行政资源,过多地放在前期审批上,就无暇顾及后期管理。而一旦政府把管理重心,由事前监管转向事中、事后监管,放松市场准入控制,加强对外资经营活动的监管,那么就会吸引外资大规模进入,激发企业的经营活力,从而带动服务业的开放与繁荣。
当然,外资投资管理制度的改革,也有个渐进的过程。要树立正确的监管理念,建立有效的约束机制。这种新型管理应当以政府服务为主,为企业的发展提供资源帮助,而不是以管理为主。不然,核准制变备案制了,在企业经营过程中,有关部门“想查就查”、“想查谁就查谁”,这种改革就会“变味”。
在管理方面,更应以法律为准,重视政策、规则和标准的制订,进一步提高外商投资的自由、便利程度,打造国际化和法制化的营商环境。
管理重心转向事中事后
自贸试验区实施“负面清单”管理,改革投资管理制度,从长远来看,也是大势所趋。
以美国为首的发达国家,正在全力推进新一轮经济全球化。一系列双边、多边国际投资贸易协议谈判正在紧锣密鼓进行,无论是TTIP(跨大西洋贸易和投资伙伴协定),还是TPP(跨太平洋自贸协定),全球投资贸易活动的新规则正在形成,包括全球贸易价值链重构基础上的自由贸易、投资协定、服务业开放等。
随着WTO红利的逐渐消退,中国面临经济转型升级的迫切需要,服务业的进一步渐次开放已放到举足轻重的地位上。而参与新一轮投资贸易协议的谈判,就必须调整我们现有的投资管理制度,与之对接。否则,中国有可能面临被“边缘化”的危险。
从某种意义上说,中国面临着“再入世”。而只有主动迎接挑战,以开放促改革、促发展,在自贸试验区这块“试验田”里先行先试,探索“可复制、可推广”的制度改革经验,我们才能找到“再入世”的现实路径。
复旦大学经济学院院长袁志刚说,建立自由贸易试验区,实际上是中国启动的第二轮全球化开放战略。第一轮则是加入WTO,当时以加工贸易为主的开放拉动了经济增长,中国由此成为真正的世界工厂。而第二轮需要进一步开放,包括人民币资本项目等金融开放,这一改革的力度更大,难度也不小。
他认为,全球化最终的目标是要把所有阻碍自由贸易和自由投资的阻力铲除,其结果是提高经济的效率。 “尽管这其中会存在一些管理问题,但不管怎么说,全社会资源将由此得到优化配置,如劳动力优化配置,土地优化配置等,最终促进经济效率的提高。从这一角度说,中国改革投资制度绝对利大于弊。 ”
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