石良平：自贸区不是政策优惠 是动真格的制度创新

　　基于负面清单的“准入前国民待遇”意味着在自贸试验区内所有领域对外资在准入阶段,给予不低于本国资本的待遇,仅将不能给予此种待遇的领域以及与此种待遇不符的政策措施以例外清单的形式列出

　　负面清单意味着取消审批制,用备案制代替审批制,这是对现行的管理体制根本性的改变

　　■人民币自由兑换

　　开放资本项下的人民币自由兑换,以后人民币可以自由进出没有限制,用武之地就大大增加

　　中国(上海)自由贸易试验区的设立,堪称继深圳特区成立以来,我国改革开放进程中最重要的一次改革举措。

　　因为这一次,是对现行体制的重大改革调整,尤其是对投资规则的改变,对服务业领域垄断的冲击,以及与全球最新一轮高标准谈判规则的接轨。中国(上海)自由贸易试验区的设立,是中国在对外表达“用开放推动改革”的坚定决心,是一次制度创新宣言。

　　应该强调的是,中国(上海)自贸试验区,“自贸”固然是核心,但“试验”二字的分量也非同小可。这次自贸试验,是国家战略,上海并不是成为政策优惠和税收减免的 “洼地”,而是要做制度创新的“高地”。如果上海试验成功,可复制、可推广的改革新红利,就将从这28.78平方公里的策源地和首发地,很快扩展到更大范围、乃至全国推广。

　　三条发展动线的交汇点

　　站在历史发展的角度观照中国(上海)自贸试验区的设立,至少有三条发展动线——

　　一是世界贸易、投资格局变化的动线。 2008年经济危机发生后,全球的价值链、产业链正在经历着一轮深刻的重构,美国为首推动的新一轮规则制定正在快速演进。多年艰难推进的多边贸易谈判进程缓慢、几乎搁浅,世界各国于是转由双边谈判寻找突破。而双边谈判成本很高,于是,目前一种区域性的协定谈判方兴未艾。以美国为主导,先从北美自由贸易协定开始,北美三国达成共识,又借用新西兰、新加坡等国家和地区最先提出的TPP(跨太平洋伙伴关系协议)的框架,先后邀澳大利亚、日本等加入。另一方面,欧美又联手启动TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定)谈判。这些都是在打造高标准自由贸易区域的范本,为全球治理建章立制。同时,BIT2012(双边投资协定)、TISA(服务贸易协定),也打造了高标准的投资自由化和服务贸易自由化范本。全球变局时不我待,只有主动应对,才不至于错失时机、被边缘化。

　　二是国内改革开放逐渐驶入深水区的发展动线。从改革开放之初的深圳开发,到浦东开发开放,再到近年来国务院陆续批准深圳前海、广州南沙、珠海横琴、福建平潭等多个新的改革开放区域先行先试的政策,直至此次中国(上海)自由贸易试验区的设立,都是一脉相承的改革开放路径。而从内容上,则是一步步由浅及深,水到渠成。从初步参与国际分工、承接世界产业梯度转移,到深度对接规则;从散点式的、一事一议的先试先行,到这一次要设计一整套全方位的体制改革,包括要拿出详细的方案细则、列出负面清单。过去的积累,是今天进一步改革开放的基础。

　　三是上海作为改革开放的排头兵、领头羊,身负国家战略,率先试点建立自贸试验区更是责无旁贷。到2020年,上海要基本建成与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心,要基本建成具有全球航运资源配置能力的国际航运中心,这些目标,都需要更进一步改革提供抓手和动力。浦东始终走在改革前沿,在扩大对外开放、建立与国际惯例接轨的体制机制方面,坚持探索创新,已经取得了丰富的经验和显著成就。作为海关特殊监管区域的洋山保税港区、外高桥保税区和浦东机场综合保税区统一管理形成的上海综合保税区,已经培育聚集了上百家跨国公司营运中心,形成十大保税专业交易市场,船舶飞机单船单机融资租赁、期货保税交割等功能创新项目先后启动试点,这里具备了率先建立自由贸易试验区必要的经验基础、规范基础和人才资源。

　　上述三条发展动线交汇,锁定了自由贸易试验区设立的时空坐标。

　　两大核心挑战绕不过去

　　此次设立中国(上海)自由贸易试验区,是动真格。至少有两大挑战是绕不过去的,这也是自贸区试验最核心的要害之处。

　　哪两大挑战?综观国际上形形色色自由贸易区的实践,虽然各有不同,但基本都奉行了“三大自由”,即货物进出自由、投资自由、金融自由。对照来看,在货物贸易的规则与国际接轨方面,我们已经积累了相当的经验。而对于投资的管制,特别是服务经济领域的投资,以及金融的开放,尤其是货币的自由兑换、资金出入转移的自由,则是更需要进一步推进的。因此,最核心、最令人关注的两点,无疑是投资开放的负面清单,以及金融开放的人民币资本项下可自由兑换。

　　基于负面清单的 “准入前国民待遇”意味着在自贸试验区内所有领域对外资在准入阶段,或者说在外来投资建立企业之前,给予不低于本国资本的待遇,仅将不能给予此种待遇的领域以及与此种待遇不符的政策措施以例外清单的形式列出。这张负面清单,更多的是服务贸易领域的。制造业在当初中国加入WTO时已经开放了很多领域,相比之下,我国服务业的开放度较低。如今在外部形势倒逼之下,服务业也必须对外开放。实践经验表明,越是开放度高的产业领域,其生产水平和产业竞争力也随着快速增长。所以这一次的开放,是要真正推动服务经济的发展。

　　负面清单意味着取消审批制,用备案制代替审批制,这是对现行的政府管理体制根本性的改变。然而挑战在于,列负面清单比正面清单难得多。一开始就要想得很清楚,一旦开放没列入的就都可以做,这很考验政府的宏观视野和顶层设计水平,尤其是服务经济领域的创新发展变化特别快,负面清单又不可能无限长。负面清单难列,预计这是一个逐步推进的过程,一开始可能会比较长,以后慢慢缩减。

　　另一大挑战是资本项目下的人民币自由兑换问题。目前人民币自由兑换只是局限在贸易项下,不涉及资本项下,但是贸易项下的人民币交易量是很小的,外国人手中握有人民币,只能买中国的货物,不能买股票、买企业、买土地,其握有人民币的积极性就不那么强。目前世界银行、国际货币基金组织确认的13种世界流通货币中,人民币并不在其中。中国作为世界第二大经济体,人民币在世界货币交易量中仅占1%。而如果开放资本项下的人民币自由兑换,以后人民币可以自由进出没有限制,就形成了人民币的回流机制,其用武之地就大大增加。所以,设立自贸试验区,是要让上海形成人民币的交易中心。如果做到这点,那么上海建设国际金融中心的目标也就有望实现了。

　　总之,此次改革试验,最重要的核心是上述两个问题,它们贯穿于整个改革方案,真正触及了我国经济体制的灵魂。如果对于自贸区的关注点还在关心减多少税,那是没有摸准核心和重点。这一次,是制度创新,不是优惠政策。