存款保险的辩与驳

　　在上海市常熟路上经营外贸家居店的李悦有个保持了十年的习惯,每到月末,把经营所得存入银行,统一购买理财产品。“虽然收益不多,但图个放心,毕竟也是辛苦钱,不想有闪失。”

　　其实,银行并非李悦想的那么安全。1997年底,经营状况良好的海南发展银行托管了海口市5家资不抵债的城市信用社,这一举动引来储户担忧,引发大规模挤兑。1998年6月,央行宣告海发行破产,由中国工商银行接管,储户的存款与合法利息得以确保支付。

　　这几天,李悦刷微信看到一个消息:在国务院发展研究中心向十八届三中全会提交的“383”改革方案中,建议“设存款保险制度,建立金融机构破产退出机制”。李悦忽然变得敏感,在她看来:“如果这一思路付诸实践,那我们将不得不面对一个问题,如果银行破产,我们的存款怎么办?”

　　银行破产通道的需要

　　中国金融体系的发展,已经到了必须推出存款保险制度,为银行破产建立通道的时候。打破中国巨额存款资金的“本金无风险”的安全机制,将资金的本金风险放大,才能真正建设结构优化的金融体系

　　存银行“图个放心”,这几乎是所有中国人的心态。李悦告诉记者,从未想过银行会倒闭,“银行不是国家的么?怎么可能倒闭?”

　　“银行每每出问题,都有政府施以援手,所以传统观念认为银行是不会倒闭的。其实,银行是靠国家信用在为其做免费的隐性担保。”北京大学经济学院金融系副主任吕随启解释。

　　正因为有国家信用做担保,储户才愿意把钱存在当时不良贷款巨大、资本充足率严重不足的四大国有银行。虽然目前还没有出现过大面积的银行系统性支付危机,但并不能说明中国不存在银行破产的可能性。随着中国金融体制改革的深化,银行业金融机构要新陈代谢,隐形存款保险弊端逐渐显现出来。

　　中国并非没有发生过银行倒闭事件。1998年海南发展银行因为兑付危机被关闭;2001浙江台州泰隆城市信用社引发挤兑风潮;2005年6月,由于出现严重支付危机,青海省格尔木市的昆仑等8家农村信用社被撤销。由于没有存款保险制度,为了保护储户的利益,维护金融和社会稳定,这些金融机构关闭最后埋单人都是央行。仅在青海格尔木市8家农信社事件中,国家就提供兑付个人储蓄存款本息的资金超过5000万元。

　　但是,如果金融机构因经营不善造成损失,却总由政府拿纳税人的钱去买单,这合理吗?“今后若完全市场化,国家不能全部都照顾到,所以需要有存款保险制度来担保。”北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐说。

　　“因为过去是固定利率,银行稳赚不赔,在这种情况下没有把保险存款制度看得那么重要,但是到今年7月为止,贷款利率放开了,现在只有一个存款利率没有放开”。曹凤岐分析,如果存款利率也放开,会造成银行之间的竞争,存款利率要是不高,存款人就不会在利率低的银行存款,在这种情况下,靠利差生存就困难了,一些实力不强的银行会出现倒闭、资不抵债等问题,为了保护储户的利益,需要建立存款保险制度。

　　市场分析人士说,中国金融体系的发展,已经到了必须推出存款保险制度,为银行破产建立通道的时候。打破中国巨额存款资金的“本金无风险”的安全机制,将资金的本金风险放大,才能真正建设结构优化的金融体系。

　　“中国一直在思考怎么降低M2,怎么降低货币乘数,怎么降低银行业的重要性,怎么降低信贷在社会融资总量中的比例。”上述分析人士说,实现这一设想,最根本的路径即是推出存款保险制度并允许银行破产,赋予银行存款本金风险,将超过一定限额的银行存款从社会主体的“无风险资产”推动为“风险资产”,系统性削弱银行体系的资产创造能力,并真正推动货币创造效应低的债券市场的发展。

　　利率市场化的倒逼

　　中小银行开始偏重于风险较大的中小企业贷款等业务,激烈的市场竞争下国内商业银行经营风险显著上升,破产倒闭再也不是不可能的任务

　　所谓存款保险制度,可以理解为,国家不再为储户在商业银行的存款兜底,允许银行破产倒闭,一旦有银行破产储户的存款将由存款保险机构赔偿,但赔偿有一定限额。

　　上海一家国有银行信贷部负责人表示:“从各国的经验来看,利率市场化往往导致更加激烈的市场竞争,由此市场存款利率上升,贷款利率下降,商业银行利润空间被挤压。为了防止出现银行不良贷款增多和资产贬值带来的挤兑危机,各国一般都会建立存款保险制度。”今年以来,随着利率价格战愈演愈烈,不少银行,特别是中小银行,开始偏重于风险较大的中小企业贷款等业务,激烈的市场竞争下国内商业银行经营风险显著上升,破产倒闭再也不是不可能的任务。

　　中国人民银行原副行长、中国金融会计学会会长马德伦近日在上海透露,中国存款保险制度设计已经基本完成,时机成熟时会择机推出。作为存款保险制度的设计者之一,马德伦这番话被认为是存款保险制度即将推出的重要信号。

　　马德伦讲到,建立存款保险制度之后,商业银行间的差异化将更加明显,政策将继续推进利率市场化改革,“看到目前的债券利率已经放开,人民币的外币存贷款利率也放开,现在惟一还在管的是存款利率的上限”。下一步央行将进一步研究所需要的基础条件,稳中有序推进利率市场。“对银行而言,这套机制的推出使中小银行获得了与大银行平等竞争的机会,但另一方面,存款人基于资金安全,会选择信誉管理等综合优势强的银行机构,这对银行间的良性竞争能够起到很好的效果。”

　　和马德伦的讲话相隔不久,央行与美国联邦存款保险公司签署了备忘录,旨在加强双方在金融服务、存款人保护、危机管理等方面的对话交流与协作。相关人士认为,这一举动可能是央行年内将推出存款保险制度、加速推进存款利率市场化的又一重要信号。

　　上海交通大学金融学院执行院长、金融学教授张春对此表示,利率市场化的一个重要前提是建立存款保险制度。

　　张春在该学院举办的南京金融论坛上特别提到中国利率市场化问题。张春表示,目前国内存在的金融服务不到位的根本原因,就是利率没有市场化。大中型国企获得过量资金,而中小微企业则患上“资金饥渴症”,而且利率比国企高很多,一般在10%-20%,融资既难又贵。

　　现在国内利率市场化程度与美国上世纪八十年代类似,当时美国也推进利率市场化,之后金融机构开展激烈竞争,服务质量大大提高。

　　他表示,实行利率市场化的一个重要前提是建立存款保险制度,对储户存款的担保规定一个上限,即使银行破产倒闭,低于这个限度的存款都可以得到全额赔偿。因此,它既可以防止储户挤兑银行,也可以减少银行的“道德风险”——为追求利润致储户存款的风险而不顾。

　　民营银行的“福音”

　　随着民营资本进入比例的逐步提高,可能出现民资出资比例超过发起银行,甚至成为村镇银行真正的控股方

　　马德伦透露,存款保险制度被业界认为是放开民营银行牌照和存款利率市场化两项标志性事件的先决条件。马德伦说,存款保险制度会对公众的存款设定一个限额,对超过限额以上的存款,储户要考虑把自己的存款分成若干个,分别存到不同的银行。果真如此,这对小型和新生的金融机构是个福音。这与坊间传说的存款会大搬家到大银行的预测正好相左。

　　政策将推动中小银行的发展,有利于改善金融竞争生态,缓解小微企业的融资约束,将推出相关的细则,鼓励民间资本投资和参与金融机构的改造。“随着民营资本进入金融行业热情的递增,民资出资比例会逐步得到放开,甚至成为控股方。”某不愿透露姓名的银行分析师告诉记者,民资进入金融业曾经最大的担心,就是来自于民资自身经营管理的风险可能产生支付危机。

　　不过,马德伦也表示,中国择机推出的国家存款保险制度就是很好的解决之道。“在没明确的存款保险制度推出之前,民营银行被认为有风险,如果倒闭,存款人的利益无法得到保障。该项制度的推出,一方面给银行提供了一个公平的竞争平台,另一方面,存款保险机构也可以根据风险程度来调节保费,对快速扩张的小银行带来一定的控制。”

　　某民营企业人士说,“今后,随着民营资本进入比例的逐步提高,可能出现民资出资比例超过发起银行,甚至成为村镇银行真正的控股方。”他说,目前对于民资控股村镇银行最大的担心,来自于自身经营管理的风险可能产生支付危机。但这一问题正在逐步化解,我国择机推出的国家存款保险制度就是很好的解决之道。民营企业控股村镇银行后,可以将一部分存款缴存给保险公司,当储户遭遇存款支付危机时,保险公司可以对储户按比例进行赔付。

　　上述人士说,如果存款保险制度能够推出,对于打破民营资本进入银行业这道“玻璃门”来说,会是一个重要的进步。有利于民资实质参与村镇银行的运作,发挥民营经济的效率优势,对活跃民营经济是一个利好消息。随着风险难题的解决,下一步可能会允许民资发起设立各种金融机构,包括商业银行。同时,民资参与金融行业的投资热情也将被点燃。

　　民生银行有关负责人告诉记者,存款保险制度的建立,实际上是为市场利率化改革开路,在存款保险制度下,银行间的“厮杀”,更会让现在市场上普遍存在的“高息揽储”成为过去时。存款保险制度的推出更为重要的影响是:为民间资金进入银行业开道。

　　没配套则难以实施

　　建立存款保险制度后,要相应明确存款保险理赔与中央银行再贷款的范围,并明确再贷款不能纳入存款保险理赔的范围,以防止政府和中央银行向存款保险机构转移风险

　　“建立存款保险制度需要出台整体性配套措施。”复旦大学经济学院副院长孙立坚说,“推动利率市场化,让银行充分竞争,会带来新的风险。若不考虑储户利益,该风险将由储户承担,因而建立存款保险制度很有必要,但是,该制度的确立并不能解决当下金融行业出现的部分问题,这些问题的解决需要出台整体性配套措施,以确保储户利益得到保障、市场竞争公平有序且大小银行之间差距不会再度拉大,最终促进银行业结构的改变和专业化能力的不断提升。”

　　中国银行相关人士表示,存款保险制度与法定存款准备金制度、中央银行再贷款制度是紧密联系的。存款保险制度的建立要与相关制度的改革同步推进,中央银行再贷款问题需要进行更深层次的改革才能解决,单独依靠存款保险制度的建立而不推进配套改革并不一定能够发挥预期的作用,甚至同样可能产生再贷款所面临的问题。

　　“如果建立存款保险制度,则中央银行要求的法定存款准备金交纳比例应该相应调减,并转化为存款保险费。”上述中行人士告诉记者,“如果现行的法定存款准备金交纳比例不变,而强制要求存款机构另行交纳存款保险费,则势必加重存款机构的负担,并将如同提高法定存款准备金率一样,产生收紧金融机构流动性、收缩货币政策的结果。这种剧烈的货币政策调整要非常慎重,必须纳入货币政策调整中统一考虑,决不能草率行事。由此可见,为维持货币政策的稳定性,在存款保险启动时,惟一可能的选择只能是从法定存款准备金中划转一部分作为启动资金。除此之外的设计很难操作。”

　　事实上,存款保险启动后,根据中国金融机构的实际情况,只能实行强制性的存款保险制度,对境内从事纳入存款保险制度规定范围的存款经营机构,包括外资金融机构,都要按照规定交纳存款保险费;存款保险费可以按照存款机构的资本充足率水平和监管评级的高低实行差别费率制,以增强存款保险制度的正向激励作用。但差别费率制的确定应广泛征求投保成员机构的意见,并增强执行结果的透明度,接受投保人的监督;存款保险标的是投保范围内存款的余额,但理赔率是100%还是低于100%,要事先约定清楚。纳入存款保险理赔范围的存款人在存款机构破产清算时应该是平等的,而不应该存在“优先支付个人储蓄存款”的情况。为此要抓紧制定《中华人民共和国存款保险法》,并修改《商业银行法》等有关法律制度的规定。

　　中行人士分析,建立存款保险制度后,要相应明确存款保险理赔与中央银行再贷款的范围,并明确再贷款不能纳入存款保险理赔的范围,以防止政府和中央银行向存款保险机构转移风险。可见,存款保险制度的设计和实施,必须考虑其与法定存款准备金制度、中央银行再贷款制度等方面的相关性,并要进行相关方面的配套改革。