优化养老保险制度的治本之计

　　（说明：实际缴费率不同于名义缴费率，而是根据当年各省人均缴费占当地上一年度的社会平均工资的比重，它可以从整体上反映缴费的实际负担水平。）

　　调查人：郑功成(全国人大常委会委员、中国人民大学教授）

　　职工基本养老保险迄今仍处于地区分割统筹状态，法定的国家统一制度安排在一定程度上已沦为地方性制度，其带来的缴费负担不公、责任分担失衡、基金余缺并存、运行成本居高不下、基金贬值风险持续积累等一系列问题，既损害了制度自身应有的公平性与互济性，也使统账结合模式被严重扭曲，并危及制度的可持续性。因此，优化养老保险制度的“牛鼻子”，在于尽快实现职工基本养老保险全国统筹，最终实现整个制度体系定型、稳定、可持续发展。

　　养老保险是现代社会保障体系中最重要的制度安排，它的长期积累特性与巨额给付规模，决定了其对整个社保制度的成败具有根本性影响。我国现行的法定养老保障制度体系包括职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险及传统的机关事业单位退休制度，其中，职工基本养老保险占据主体地位，对整个制度体系的影响举足轻重。基于职工基本养老保险制度的重要性，笔者一直追踪研究着这一制度的变革。近几年更到广东、上海、浙江、四川、重庆、湖南、山东等10多个省（直辖市、自治区，下同）做过专题调查。调研获得的基本结论，就是在充分肯定职工基本养老保险改革取得巨大成就的同时，也发现地区分割统筹格局客观上已经成为了这一制度健康、持续发展的桎梏，若不尽快推进全国统筹，伴随覆盖面与支付规模持续扩张而来的将是日益严重的不良后果。因此，笔者在2007年组织实施“中国社会保障改革与发展战略”研究时，曾将养老保险制度改革总体规划单独成篇、成卷，建议国家尽快研究职工基本养老保险全国统筹方案并提出过一个自己的初步方案，认为这是真正维护劳动者权益并解决现行制度运行中诸多难题的治本之计；同年开始在全国人大常委会参与审议《社会保险法》草案中，坚持主张通过立法明确职工基本养老保险基金实行全国统筹，这一意见最终被2010年通过的《社会保险法》所采纳。

　　本报告即是在近几年专题调查研究的基础上形成的，它聚焦于职工基本养老保险制度的统筹层次，旨在如实反映这一制度地区分割统筹格局的历史进程及其不良效应，并就这一制度的全国统筹提出原则性意见。

　　前述分析已经表明，地区统筹分割对职工基本养老保险制度的公平性、互济性、流动性与可持续性的危害极大，而治本之计只能是实现全国统筹。因此，2010年10月全国人大常委会通过的《社会保险法》、2011年中国共产党“十八大”政治报告、中央政府有关社会保障的“十二五”规划和深化收入分配制度改革的若干意见中，都明确提出要实现职工基本养老保险基础养老金全国统筹。新一届中央政府亦明确将“研究制定基础养老金全国统筹方案”列为2013年改革重点范畴，这表明全国统筹既是法定的目标，也是党和政府正在努力推进的具体工作任务。需要指出的是，相关文件强调基础养老金全国统筹，是因为这一部分才是真正具有互济性的公共基金，而个人账户基金在法理上属于个人所有而非统筹对象，其需要明确的是针对所有者的收益回报。因此，深化我国养老保险改革的关键，是优化职工基本养老保险制度；优化职工基本养老保险制度的“牛鼻子”，是尽快实现这一制度从地区分割统筹到全国统筹，而统筹层次升级的核心任务则是基础养老金全国统筹。

　　实现基础养老金全国统筹，带来的效应至少包括：一是能够在全国范围内统一缴费率，实现缴费负担的公平，并使名义缴费率降低成为现实；二是可以在理清社会统筹与个人账户关系的条件下彻底根治统账结合模式异化与基金余缺并存的现象，促使制度正常发展；三是可以即时厘清历史责任与未来责任，使个人账户的空账规模得以固化，并使财政补贴责任边界得到厘清，最终使历史负担得到合理化解；四是可以实现养老保险基金集中管理与有效投资，为化解基金贬值风险并为个人账户所有者提供相应的收益回报奠定基础；五是为全面优化养老保险制度创造最佳契机，进而增强这一制度的吸引力并实现定型、稳定与可持续发展，为全体人民提供稳定的安全预期；六是能够维系全国统一的劳动力市场，劳动者不会再因地区之间的转移而出现收益渗漏或损失的现象，养老权益将得到切实保障；七是促使制度运行成本下降、效率提升；在全国统筹情形下，管理、经办机构的统一和信息系统的统一，会节约制度运行成本，提高行政管理效率，而劳动者流动时也不再需要随身带着基金走，经办机构省却了繁琐的转移接续事务，基金投资不会因人员流动而中断；八是职工基本养老保险制度的优化与定型，可以为公职人员、农民的养老保险提供理性、成熟的参照系，使之少走弯路。因此，全国统筹实质上是职工基本养老保险制度公平性、互济性、流动性与可持续性的集中体现。

　　基础养老金全国统筹的目标，不是简单地将省级统筹上升到全国，而是依法将已在一定程度上沦为地方性制度的职工基本养老保险制度真正恢复为国家统一制度安排，并以此为契机，全面优化这一制度的结构及责任分担机制等，提高制度的吸引力与激励性，促使其早日实现定型、稳定与可持续发展。全国统筹应当完成的基本任务有四：一是实现统一性，以基础养老金统收统支为核心，在全国范围内实现缴费基数计算口径、缴费率、制度运行规范与监管，以及个人账户投资收益的回报率等的统一；二是促进公平性，包括缴费负担公平、待遇计发与增长公平，以及个人账户投资回报公平等；三是提升互济性，包括实现全国范围内的区域互济，通过缩小个人账户规模以增加参保者个人之间的互济性等；四是保障可持续性，包括在政府、企业与个人之间建立相对均衡的责任分担机制，厘清新、旧责任，寻求合理的化解历史欠账的办法，保障基金保值增值等。

　　由于实现基础养老金全国统筹是对被扭曲的职工基本养老保险制度的矫正，是这一制度变革从长期试验性状态走向定型、稳定、可持续发展阶段的转折点，必须确保平稳过渡。为此，在筹资方面，基于当前养老保险基金收支总体平衡的基本判断，可以维持现有筹资总量指标为基本出发点，在统一缴费基数计算口径、优化筹资结构的条件下，确保绝大多数企业实际缴费负担有所下降，确保财政对当期养老保险基金补助与划拨全国社会保障基金两者的规模总量保持相对稳定，对于因全国统筹带来缴费率波动较大的地区可以允许采取合理的过渡办法，并及时将管理体制、经办机制及信息系统调整到位。

　　总之，推进职工基本养老保险全国统筹迫在眉睫，它是优化乃至重塑职工基本养老保险制度的“牛鼻子”、金钥匙，也是顺利推进机关事业单位养老制度改革和完善农民养老保险的重要条件。越早越主动，阻力越小，综合效益越大；反之，越晚越被动，阻力也越大，并将持续付出经济、社会乃至政治代价。因此，宜下定决心、排除阻力，尽快理性地设计全国统筹方案，最终促使整个养老保险制度体系真正走向定型、稳定与可持续发展的新阶段，实现“人人享有基本养老保险”的国家发展目标。