盘活财政存量资金应注重“三平衡”

　　中央财经大学经济学院副院长

　　对于如何盘活财政存量资金，有观点认为，政府应在确保财政及时支付、财政资金安全以及财政资金总量不变的情况下，将大量暂时存放于中央银行的国库存量资金通过相应渠道有效利用起来，这些渠道包括在商业银行定期存款、债券回购与逆回购、购买高信用等级的商业票据等。这种观点的实质是通过金融杠杆，扩大财政存量资金收益，增加财政支出，最终促进经济增长。笔者认为，当前的经济政策不应以促进经济增长速度为主要目标，而是要达到经济系统平衡，提高增长质量。盘活财政存量资金的手段应避免重复货币资金的老路，大量涌入虚拟经济，推高金融产品利率，造成经济系统的震荡。

　　根据央行公开数据，2012年我国国库存款余额高达3.23万亿元左右，占2012年国内生产总值的6.2%；政府财政专户的资金余额占国库存款余额的44%，达到1.42万亿元，占2012年国内生产总值的2.7%。政府国库存款和财政专户是各级财政资金拨付的主要途径，当前较高的国库存款余额和财政专户余额，反映出较低的财政资金使用效率。

　　国库存款余额加上政府财政专户的资金余额，是一笔庞大的资金。一旦盘活投向市场，其影响程度可能远超2008年的4万亿刺激计划，财政沉积资金将会在财政乘数和货币乘数的共同作用下倍数放大。当前我国的存款准备金率是0.2，货币乘数约为5。据此，可估算我国的财政乘数约为4.1.42万亿的财政专户资金余额将通过财政乘数扩大为5.68万亿，3.2万亿的国库存款余额在货币乘数的作用下被放大5倍，也就是说将会有16万亿资金被投放于商品市场。4.62万亿的财政余额一旦盘活，将产生约70万亿投资的效果。

　　由此可见，我国财政资金盘活的空间很大，将产生的市场影响不容小觑。笔者认为，盘活财政存量资金的目的既不是推快经济增速，也不是为市场注入流动性，而是力求实现三个平衡，即商品市场平衡、货币市场平衡、国际市场平衡。一旦三个市场同时达到平衡，将实现经济发展的四个最终目标，即经济增长、物价稳定、就业充分、国际收支平衡。

　　从经济学理论上讲，三个市场一般难以同时实现均衡，因此盘活财政存量资金应探索同时均衡之路。在商品市场，现存问题是总供给大于总需求，表现为经济过热。财政资金投放商品市场，用于改善民生，能够刺激总需求，促使总供给和总需求趋于均衡，即商品市场的均衡；在货币市场，总体状况是货币供给大于货币需求，而盘活的财政资金属于已投放的基础货币，因此不会增加货币供给量。

　　同时，由于商品需求得到释放，会带来货币需求的增加，推动货币的供给和需求走向均衡；在国际市场，我国的净出口大于资本净流出，表现为外汇储备过多。在单一、有管理的浮动汇率制下，央行通常会出售本币，购入外币，以促使国际市场均衡，带来的后果是催生通货膨胀，扰乱货币市场均衡。盘活财政余额的做法，增加了国际市场上的本国货币量，同时避免增发货币，维护了货币市场的均衡。

　　而盘活财政存量资金的难点在于合理释放资金流量，使盘活的财政存量以适度规模注入商品市场、货币市场和国际市场，从而调整利率、汇率至均衡水平，实现三个市场的同时均衡。实现这一目标，重点在于有效管理被盘活的资金，从根本上来说，也就是解决我国财政的支出问题，即推动财政支出的优化改革。

　　一直以来，我国财政支出的问题体现在投入民生的比例不足，行政管理支出占比过高。我国年均行政管理支出占财政支出的比例超过18%，高于大多数市场经济国家。笔者认为，我国财政支出存在结构不合理性、存量盘活空间大的特点。完善支出结构，将有助于实现结构优化、经济增长、财政扩大的良性循环。建立完善的支出结构，需要从预算编制、现金管理和资金拨付三个方面进行。

　　第一，合理编制财政预算，确保商品市场均衡。商品市场均衡，也就是使市场上的总供给和总需求达到均衡。我国商品市场的现状是供给过剩，应当根据市场化需要，把资金投向商品和生产部门。体现在财政预算中，就是在确保重点支出的前提下，压缩不必要支出。优化支出结构，将有限的资金用于保障和改善民生，如投放教育、医疗卫生、社会保障等领域，并保证这部分资金及时、快速的拨出并使用。

　　第二，加强国库现金管理，实现货币市场均衡。从整个市场上来看，我国不存在流动性的问题，货币的供给和需求基本持平。问题存在于货币内部分配不均，即金融市场的流动性过剩，实体经济中流动性不足。通过有效的国库现金管理，在确保各项财政支付及资金安全的前提下，将大量暂存于中央银行的国库存量资金，通过投向实体经济，从而有效利用。这其中应该注意的是，需避免国库存量资金再次进入房地产及金融领域“空转”，盘活的资金要以改善民生为导向，真正落实到经济结构调整中。

　　第三，合理释放财政资金，实现国际收支平衡。国际收支平衡代表净出口与净资本流出的差额为零。我国实行的是单一的、有管理的浮动汇率制度，市场机制会自动对国际收支进行调节。财政存量资金兼具财政和高能货币的双重作用，其释放会带来商品市场和货币市场的同时扩张。从经济学上分析，这种同时扩张将实现商品市场和货币市场在新的利率水平上的均衡，从而达到三个市场的同步均衡。

　　值得注意的是，2013年以来，我国财政收入增速出现明显的放缓迹象。那么，盘活财政存量资金是否具有可操作性？答案是肯定的。虽然今年以来财政收入增速放缓，但是账面沉积资金依然可观。如果国库存款余额切实注入实体经济，用于改善民生，避免推高金融泡沫，将有助于实现稳定、优质的经济增长。

　　盘活财政存量资金是我国金融财政体制改革的一次创新。财政政策本身具有自动稳定器的作用，即无论财政收入增加或是减少，稳定的财政支出会带来稳定的经济效益，“盘活”不应成为常态。因此，在当前妥善利用财政资金存量的同时，应尽快建立、健全财政支出体系，以加强市场化为导向，科学合理地编制预算，加强现金管理，落实资金拨付，完善监督机制，有效防止资金沉积。要将财政改革目标尽力瞄准实现三个市场同时均衡的完全均衡状态，并最终实现健康的经济增长。