2013年4月15日,在中国交通运输部禁令依然生效的前提下,在中国船东的一片反对声中,巴西淡水河谷“马来西亚”号成功停靠连云港港口并在卸下铁矿石后于4月17日悄然离开。淡水河谷“大船计划”严重损害了中国航运企业的利益,危及中国的航运安全。这一事件,再次刺痛了中国船东协会的神经,并置交通主管部门于尴尬境地。
对淡水河谷“大船计划”,我们应该作出全面的思考,并从制度上作出应对。
“大船计划”目的在于控制巴中铁矿石运输
我国是世界上最大的铁矿石进口国和消费国,每年进口贸易量超过世界铁矿石贸易量的60%。2012年,我国进口铁矿石7.4亿吨。其中,来自澳大利亚的进口量为3.51亿吨,来自巴西的进口量为1.64亿吨。作为全球最大的铁矿石生产商,巴西淡水河谷自然希望能搭上中国经济快速增长的“便车”,扩大其铁矿石在中国市场上的份额。淡水河谷决定重新进入航运市场,藉此降低海运成本,增强巴西铁矿石的竞争力。
“大船计划”由35艘40万吨级散货船组成。其中,19艘由淡水河谷直接拥有,其余16艘则由淡水河谷长期租用。“大船计划”一旦落实,淡水河谷将成为世界上最大的铁矿石运输企业。事实上,淡水河谷的雄心远不止于此。全球经济危机持续多年,新旧船舶价格大幅下降,船厂日子举步维艰。这些都为淡水河谷低位介入海运业提供了良机。手里有货,心里不慌,淡水河谷将战略目标定位为控制巴西至中国之间的铁矿石运输。若中国政府不加以制止,淡水河谷“大船计划”还有大幅增加的可能。例如,根据《金融时报》2012年4月的报道,淡水河谷矿石及战略负责人公开宣称,淡水河谷拟建100艘40万吨级的巨型货船。
淡水河谷“各个击破”战术初见成效
2011年年底,首艘淡水河谷巨轮停靠大连港卸货。随后,2012年1月29日,交通运输部下发《关于调整超设计规范船型船舶靠泊管理的通知》(厅水便[2012]13号,简称“13号文”),规定“超过现行规范设计船型的大型干散货、油品船舶,不再采取‘一船一议’的方式进行靠泊管理。”由于我国目前尚没有可以停靠40万吨级散货船的航道和泊位,在“13号文”没有取消或40万吨级铁矿石码头建成之前,淡水河谷将不能合规停靠中国港口。
“13号文”出台之后,我国最大的海运企业中国远洋运输(集团)总公司(简称“中远集团”)和淡水河谷之间的矛盾进一步升级。2012年5月,时任中远集团总经理、现任中远集团董事长马泽华公开表示,淡水河谷拒绝使用中远货船已有两月,中远正考虑向中国商务部递交申诉。淡水河谷对此予以否认,但双方之间的矛盾迄今难以弥合。
事实上,为了能使其巨轮早日停靠中国码头,针对不同的对象,淡水河谷采取了有拉有打、各个击破的策略。第一,对中国政府部门,淡水河谷保持低调和配合姿态。在“13号文”出台之后,淡水河谷曾高调反击,表示惊诧。随后,淡水河谷逐渐放低身段,频频认错,并通过签订采购大单向中国政府示好。除了与中央部门保持接触外,淡水河谷还与地方政府频繁互动,争取支持。第二,对钢厂、造船厂、港口和银行,淡水河谷采取拉拢手段。淡水河谷声称,“大船计划”实施后,钢厂进口铁矿石的成本下降,船厂造船订单增多,港口吞吐量和中转量增加,银行的航运金融业务扩大。第三,对航运企业,淡水河谷则通过短期利益,分化航运企业的立场。此外,淡水河谷还频频放风,声称要在中国周围建立铁矿石分销中心。
应当承认,淡水河谷的应对策略相当成功。目前,部分中国钢铁企业表达了对淡水河谷的支持;中国最大的民营船厂熔盛重工公司已经公开表态,称40万吨级巨轮为“不可逆转的趋势”;连云港不顾交通部的禁令,允许淡水河谷巨轮停靠;招商局表示,对40万吨级巨轮最终获得放行非常有信心。即使同属航运企业阵容,中国第二大散货运输企业中海发展也表示,“淡水河谷大船停靠连云港一事对公司并没有影响”。
现阶段允许淡水河谷大船靠港弊大于利
应当承认,船舶大型化符合航运业未来的发展趋势。然而,就我国目前的实际情况而言,允许淡水河谷40万吨级巨轮停靠中国港口不符合我国的国家利益,并将对我国的航运安全、经济安全和国家安全提出挑战。
第一,“大船计划”实施将会对我国的经济安全带来不利影响。
“大船计划”的实施有利于淡水河谷将其在铁矿石贸易方面的影响力延伸至海运领域,进而包揽铁矿石生产、销售以及运输业务,最终获取铁矿石贸易和海上运输的双重垄断,增加我国经济发展的成本。随着“大船计划”的逐步深入,淡水河谷对中国经济的渗透力和影响力将进一步加大,中国的经济安全将会面临挑战。
第二,巨轮和港口作业的安全性不能得到保证,不利于我国的国防安全。
尽管淡水河谷声称,其40万吨级巨轮的安全性有保证,然而,巨轮投入运营后不久,就在巴西出现安全事故,导致港口瘫痪。不管结论如何,至少可以说明40万吨级船舶的安全上存在风险。除了船舶本身的安全性存疑之外,目前中国并没有能接待40万吨级船舶的港口、码头泊位和航道,港口能否安全作业本身也存在着疑问。我国沿海很多民用码头与军事码头相邻。一旦巨轮在我国港口发生事故,其后果势必是灾难性的,并将严重影响我国的国防安全。
第三,“大船计划”实施将会沉重打击我国航运企业。
目前,全球运力严重过剩,航运业整体亏损严重。允许40万吨级巨轮停靠中国码头,将会鼓励货主进一步造船,延缓航运复苏的进程。海运是一个战略性行业,作为全球贸易大国和航运大国,中国必须拥有一定规模的船队,确保我国的航运安全和经济安全。
第四,从长远看,钢厂、造船厂、港口和银行并不能从“大船计划”中获益。
众所周知,三大矿商对铁矿石价格具有很强的控制力。铁矿石价格,主要取决于供求而不是成本。目前,绝大多数铁矿石贸易合同采取的都是到岸价,而不是离岸价。也就是说,即使运费降低,也只是增加了矿商的利润而已,中国钢厂并不会从中获得多少好处。对于中国的造船业而言,个别船厂确实可以从淡水河谷的大船订单中获益。然而,从全局角度考虑,船厂的订单主要来自航运企业。船厂与航运的关系可谓是一荣俱荣,一损俱损。建造船舶往往需要大量的金融支持,一旦中国航运企业经营状况恶化,银行的贷款将有可能成为不良贷款,金融业也势必因此受到波及。中国港口的情况与此类似。目前,在淡水河谷的游说之下,很多地方政府都准备建设40万吨级铁矿石码头,重复建设的苗头已经显露。然而,中国尚未利用的岸线资源已经不多,重复建设将会造成国家财产的巨大浪费,也会令港口未来在与淡水河谷的谈判中处于不利地位。
应对“大船计划”需要顶层设计
由于淡水河谷的游说和分化,相关部门和行业的立场已经有所动摇。政府应当及时协调各方立场,在坚持国家利益至上的前提下,妥善处理大船停靠中国港口事件。
第一,确保政令畅通,维护中央权威。
依据我国的法律规定,国际船舶在进入中国港口前,必须获得相关部门的批准。对于不遵守国家法律法规和行业主管部门规定的单位和个人,必须问责。从性质上讲,“13号文”属于规范性文件范畴,效力等级不高。作为行业主管部门,交通运输部应考虑在合法合规的前提下,制定部门规章,妥善解决港口安全作业问题。
第二,针对不同的行业,采取不同的措施。
随着全球经济的持续低迷,我国的航运企业、港口企业和造船企业深受影响。我国应将海运发展上升为国家战略,探索税制改革,制定《海运促进法》,从而为我国海运企业创造公平的竞争环境和良好的经营环境。对于造船企业面临的困境,应考虑海洋维权的需要和发展海洋经济的需要,通过国家公务船舶、军事船舶的订单和政策引导,帮助造船企业走出困境。对于港口企业铁矿石码头建设,国家应当坚持宏观调控,坚持总量控制、适度超前的政策,避免重复建设。
第三,鼓励不同行业、不同企业之间交叉持股、联合自强。
我国应考虑借鉴国外发达国家的作法,鼓励钢厂和航运企业签订长期运输合同,鼓励“国货国运”和“国轮国造”,鼓励航运企业、钢厂和港口之间相互入股,一致对外。此外,对于矿商投资中国码头,我国不宜禁止,但应进行国家安全审查。
应通过法律手段予以反击
当今的国际经济交往中,通过法律手段解决双方的纠纷已成为常态。中国和巴西都是世界贸易组织的成员,双方还在1979年签订了《中华人民共和国和巴西联邦共和国海运协定》。我国可以依据中巴海运协定、世贸组织规则和国内法,对淡水河谷的行为予以反击。
第一,依据中巴双边海运协定,要求巴西落实国民待遇原则。
根据中巴海运协定第3条第1款的规定,“缔约两国间的货物贸易应优先由缔约各方海运企业经营的商船承运”。淡水河谷宁肯以高价租用别国船队也不使用中远船舶的作法,违反了中巴双边协定。中国政府可以要求巴西政府磋商解决问题。
第二,依据《对外贸易法》和《反垄断法》的规定,采取必要的救济措施。
淡水河谷“大船计划”的实施,严重损害了中国航运企业的利益,危及中国的航运安全,中国航运企业可以依据《对外贸易法》第37条和第45条,要求有关部门进行调查并依法采取必要的救济措施。此外,淡水河谷拒绝使用中远船舶的行为,涉嫌实施了《反垄断法》第17条规定的“拒绝交易”和“差别待遇”,构成“滥用行为”,中国航运企业可以要求有关部门进行调查并依法采取必要的救济措施。
第三,坚持循序渐进的国民待遇原则,实施适度的货载优先制度。
取消“货载保留”政策是我国政府的入世承诺之一。但是,服务贸易总协定(GATS)本身存在着许多国民待遇原则的例外,例如政府采购和补贴的规定。因此,将政府物资、军事物资以及涉及国计民生的重要战略物资优先配给国轮承运,并不违反国际惯例与我国的入世承诺。
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