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存款保险公司呼之欲出

2007年08月27日 07:50

刘澄

    8月2日，中国人民银行行长周小川在会见美国联邦存款保险公司主席希拉·拜尔时说，中国正在积极考虑筹建存款保险公司。美国联邦存款保险公司在完善金融监管、促进金融服务以及维护金融稳定等方面的模式和经验值得中国借鉴。

    “建立存款保险制度是中国政府目前的迫切要求。”周小川强调。他的表态让外界对于中国加快存款保险制度的建设又多了几分期待。

    作为金融机构退出机制中的一项重要制度，存款保险制度不仅有助于抑制银行挤兑，维护银行体系和金融市场的稳定，而且在我国建设社会主义新农村的大背景下，还将鼓励更多的中小型金融机构为农民、农村提供金融服务。

    早在今年年初，全国金融工作会议就明确要求加快建立存款保险制度。目前，由中国人民银行和银监会牵头，相关部委参加的存款保险制度工作小组正在进行存款保险制度实施方案的设计工作，国家有关部门也正在进行存款保险条例的立法工作。

    隐性存款保险步履维艰

    所谓存款保险制度，指一个国家或地区为了保护存款人的合法利益，维护金融体系的安全与稳定，在金融体系中设立存款保险机构，强制或自愿地要求投保银行缴纳保险费建立保险基金，以便在投保银行出现支付危机或陷入破产境地时，能及时向其提供财务救援或直接向其存款人支付全部或部分存款的制度。它是一国金融安全网的重要组成部分。

    在世界金融自由化和国际化浪潮的推动下，中资银行在金融服务、金融创新和金融稳定上面临着全新的挑战。截至2006年6月，全世界已有95个国家建立了存款保险制度，而中国目前仍然实行国家隐性存款担保制度，没有建立起真正的存款保险制度。

    从法律制度保障的角度，存款保险制度可以分为显性存款保险制度和隐性存款保险制度。显性存款保险制度一般有法律的保证，对于保护的范围和类型、计算存款者赔偿的方法、资本金筹措方式和其它一些相关的事宜都有明确的规则。隐性存款保险制度即所谓国家兜底，没有明显的制度安排，当银行出现危机时，通常由国家央行或财政部出面，通过非市场的手段来保证存款人的利益。

    长期以来，我国实行国家隐性存款担保制度。在金融机构市场退出过程中，往往由央行和地方政府承担个人债务清偿的责任。事实上，政府承担了最终的存款保险责任。这种政府的隐含担保对保护居民存款利益、维护社会稳定发挥了重要作用，但其弊端也日益明显，不仅给国家财政带来沉重的负担，而且导致央行货币政策目标的扭曲，容易引发通货膨胀。

    更为严重的是，政府隐性而模糊的担保存在着很大的道德风险。由于政府没有明示担保的范围和程度，往往会激励金融机构过度冒险。隐性存款保险制度也给银行业开放埋下了隐患。现行隐性存款保险制度下对个人储蓄存款优先偿付，没有体现对债权人的公平原则。

    建立显性存款保险制度迫在眉睫

    建立存款保险制度，首先是保护广大储户利益的需要。储蓄一直是中国居民首选的金融投资方式，而且在我国居民储蓄结构中，小额存款的户数在全部存款户数中占绝大多数。但小储户容易受传言影响出现“羊群效应”引发银行危机，动摇整个银行体系的稳定。建立存款保险制度，可以提高公众信心，保护存款人特别是大多数中小存款人的利益，维护其资金安全。

    建立存款保险制度，也是防范金融危机、稳定金融秩序的需要。银行稳定是金融稳定的核心，而银行等金融中介机构具有内在的不稳定性，很易受到挤兑传染的冲击。建立存款保险制度，在正常金融机构与有问题金融机构之间建立起一道“防火墙”，防止挤兑风波向正常金融机构蔓延，防范存款挤提事件和系统性金融风险，实现金融的长期稳定。

    建立存款保险制度，可以促进银行业的公平竞争。长期以来，我国实行隐性存款保险制度，形成了金融机构不公平竞争的市场环境。建立存款保险制度可以在一定程度上解决这个问题，形成更加合理的存款金融机构体系。

    我国的金融市场全面开放后，银行业将直接面临境外金融业的竞争，一部分存款有可能转移到具有较强竞争力和优良服务意识的外资银行，压力巨大的我国银行业需要存款保险制度来提高其抗御风险的能力。

    存款保险制度还有利于央行实施独立的货币政策。以往国内的银行问题由中央银行动用再贷款手段进行救助，其附加效应是增加了基础货币的投放，这与稳定币值的货币政策目标相矛盾。特别在出现大面积信用危机时，不大量投入再贷款达不到救助的目的，而大量投入再贷款又会留下通货膨胀的隐患。建立存款保险制度，有助于中央银行从这种“倒逼”机制中解脱出来，超脱地行使货币政策职能。

    存款保险制度有助于建立和完善我国金融机构的市场退出机制。可以通过市场化的风险分担机制，减轻政府负担。设计良好的存款保险制度，可以增强债权人和大额存款人对金融机构的风险识别和市场约束，有效防范道德风险。

    建立存款保险制度时机成熟

    世界上许多国家都是在发生和处理金融危机的过程中建立起存款保险制度的。例如美国，虽然很早就进行过存款保险制度的试验，但是真正建立起存款保险制度还是在大危机后期1934年的银行法中，为此美国付出了巨大的代价。相比之下，目前我国经济高速发展，银行业经营环境良好，此时建立存款保险制度不仅成本低，而且更能完善银行业市场退出机制，促进银行业良好有序竞争。

    此外，我国银行业的监管力度不断加大，监管水平不断提高，也为我国存款保险制度的建立提供了良好的基础。

    近年来，我国国有商业银行改造已经进入尾声，国家通过注资、剥离银行不良资产等措施，使我国国有商业银行的整体经营水平有了很大的提高。新的《企业破产法》将所有商业银行和其他金融企业纳入调整范围，金融机构的市场退出机制基本建立。这些都为存款保险制度的建立确立了条件。

    建立符合国情的存款保险制度

    目前在95个实行存款保险制度的国家或地区中，有29个国家或地区的存款保险机构是独立法人，主要以美国、欧盟等国的存款保险机构为主。分析现在的情况可以发现，金融业越发达的国家，存款保险机构与监管机构和中央银行相分离的趋势就越强，而在发展中国家或不发达国家以及一些小国家，存款保险机构独立性往往较差，有时甚至附属于中央银行或监管部门。

    我国在设计存款保险制度实施方案的过程中，应该借鉴其它国家的先进经验，但无论是哪一种模式，都必须建立在符合我国国情的基础之上，以保护存款人的利益、促进银行业公平竞争和维护金融稳定为建立存款保险制度的最高原则。

    通常来讲，最后贷款人职能、审慎的金融监管和存款保险制度共同构成一个国家的金融安全网。我国已经有了负有最后贷款人职能的中央银行，负责银行监管的银监会，要建立健全金融安全网，维护金融稳定，存款保险制度的建立还需快马加鞭。

来源：人民网－中国经济周刊

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