加强顶层设计助力融资担保行业改革发展

　　近期国务院下发了《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（以下简称“43号文”）。我们注意到43号文是在国家经济步入结构调整新常态、融资担保行业面临新的机遇与挑战时间点上下发的，具有十分重要和深远的意义。43号文针对长期制约融资担保业发展的业务定位、体制和机制等问题，从顶层设计高度提出了一系列解决措施，可以说由此吹响了融资担保业改革发展的号角，确实令人鼓舞和期待。

　　首先，在服务于小微企业、“三农”以及关系到经济社会发展大局的融资担保业务领域，43号文旗帜鲜明地明确了融资担保准公共产品的政策属性，确定了融资担保的政策性业务定位，对多年以来困扰行业发展的方向性问题，起到了正本清源、拨乱反正的重要作用。从这一业务定位出发，43号文在政策支持、体系建立、体制机制完善、环境营造、考核与监管等方面提出了一整套改革发展思路与要求，这为后续更好地发挥融资担保的政策导向功能创造了条件。今后，以政府财政出资为主或享受政府财政政策扶持的融资担保机构，必须优先考虑的是如何运用与管理好公共财政资金更好地为小微企业和“三农”做好融资服务，这是问题的核心。

　　第二，43号文进一步明确了融资担保行业政策扶持与市场主导相结合、发展与规范并重的基本运作原则。

　　在政府扶持与市场主导相结合方面，我个人的理解是：即使是有着准公共产品属性的融资担保业务也必须要遵循“政策引导、市场化运作”的基本原则，集中有限的公共财政资源为那些讲信用和有信用的小微企业和“三农”提供融资服务，防止公共财政资源“滥用”或低效率运行。因此，对于那些不以盈利为主要考核指标的政策性担保机构，“政府出资、政策引导、企业化管理、市场化运作”依然是指导其健康、稳定与可持续发展的最基本原则。采用“企业化管理、市场化运作”手段管理运行好政策性融资担保业务，最核心目的是在最大限度满足中小微企业融资需求的同时，尽可能提高服务效率和服务质量，保持政策性担保机构的可持续发展。

　　在扶持与规范并重方面，我认为面向中小微企业的融资担保业务属于普惠金融的一种业态，需要在体制、机制、模式和管理上都要有所创新，因此给予适当的政策扶持促进其发展是非常必要的。但是，融资担保毕竟属于一种政策性很强的金融业务，所以也必须要遵从金融业务规律，必须要在一定的法律法规框架下、在一定的制度规范下操作运行，只有这样才能保证其得到健康、稳定与可持续发展。

　　第三，43号文规划了融资担保业未来五个方面的发展目标。在行业布局上，提出了通过“减量增质”方式建立结构合理、竞争有序和稳健运行的担保体系；在体系架构上，提出了设立国家融资担保基金，通过与省级再担保机构的业务对接，构建多方参与的融资担保风险共担机制；在政策扶持上，提出了以小微企业和“三农”融资担保业务为主的政策扶持体系；在监管体系上，提出了颁布实施符合行业特点的《融资担保公司管理条例》及配套细则，在政策目标上，提出了未来五年面向小微企业和“三农”的融资担保覆盖户数不低于60%。这五方面发展目标既相对独立、又相互配套，形成了一个有机的整体，以共同推动小微企业和“三农”融资担保覆盖率增加政策性目标的实现，可以说这是一个政策性“组合拳”，如能够得到切实贯彻落实，一定会产生积极的政策效果。

　　我国融资担保业的现状是散、小、弱，这是有违担保业发展规律的，国务院43号文正是看到了这一现状，所以提出了“减量增质”、做精做强，建立结构合理、竞争有序和稳健运行的融资担保业发展格局，目的是集中优势资源，尽快形成一批资质好、进取心与业务能力强、业绩突出的融资担保骨干队伍，以此带动整个行业素质、能力和业务规模的提高。因此，未来无论是通过发挥政府的引导作用方式也好、还是通过市场机制的整合方式也好，重点是要培育一批充分体现政策性效果的融资担保机构。

　　要想推动小微企业和“三农”融资担保业务的发展，培育一批有实力和有能力的融资担保骨干力量还不够，还需要在体系建设和机制创新上有所作为，以此引导融资担保机构更多地为小微企业和“三农”提供融资担保服务，因此43号文提出了设立国家担保基金，通过与地方再担保机构的业务对接，建立再担保、银行和担保机构三方风险共担机制，调动担保机构多做小微企业和“三农”融资担保业务积极性的创新思路。同时，文件还要求，国家的补贴与补偿等政策扶持体系，也要重点向服务于小微企业和“三农”的融资担保业务和融资担保机构倾斜，保持政策性融资担保机构的可持续发展。最后，《融资担保公司管理条例》及配套细则的颁布实施体现了三个有利于：有利于融资担保机构规范化经营；有利于融资担保机构政策性业务的创新与发展；有利于在不发生系统性风险前提下融资担保机构的可持续发展。

　　第四，43号文明确提出了加快融资担保业发展四方面内容，也是对实现发展目标的四大保障措施。

　　1、文件要求政府要加大支持力度，提高融资担保机构的服务能力，这是与对融资担保的政策性业务定位密切相关的。既然融资担保属于政策性很强的准公共产品，那么就需要政府加大投入，建立完善以政府出资为主、以服务于小微企业和“三农”融资需求为目的的政策性融资担保服务体系，通过其政策导向功能和社会公信力引领融资担保行业的发展。同时，考虑到融资担保的高风险特点，也对从事政策性融资担保业务的担保机构在能力建设、风控体系建设、客户服务体系建设以及创新发展等方面提出了要求。

　　2、推动由政府主导的再担保体系建设，发挥再担保的行业稳定器作用。对于再担保的功能定位及其重要作用，43号文做出了前所未有的明确阐述，这是需要各地政府部门、担保机构和金融机构引起高度重视的。如果再考虑到43号文在“构建可持续银担商业合作模式”中提到的再担保功能作用，我的理解是国家正在考虑通过建立国家级和省市级再担保机制，重新构建融资担保业务体系，这是一个大手笔、也是一个经过多年业务实践总结出最有效、最可行的顶层设计方案。首先，提出国家设立融资担保基金，并要求各省市均建立再担保机构，实现国家担保基金对省市再担保机构的全覆盖，形成国家级担保基金、省市级再担保机构和辖内担保机构三层担保体系，在有效分散风险的基础上，最大限度发挥再担保的稳定器作用；其次，提出国家担保资金投资入股省市级再担保机构、省市级再担保机构投资入股辖内担保机构，以资本为纽带的新型担保业务体系的体系架构，可以从根本上克服过去行业那种“各自解读政策、各行其是、各自为政”的低效运行状况，使得行业的业务操作与服务标准更为统一，不但有利于对行业实施有效的管理与考核，也有利于公共财政政策不打折扣地得到更好的贯彻实施；最后，在从股权管理关系上解决了再担保机构与担保机构的方向性问题后，对其盈利的考核要求便可以逐步淡化，目的是在控制系统性风险前提下突出其追求社会效益最大化的政策性目标。应该讲，国家在考虑如何更好地发挥政策性担保机构社会效益功能作用时，看到了问题的本质，亦即假如不改变对现有政府出资担保机构的利润考核指标要求，想要其专心致志地做好政策性担保业务是非常困难的。

　　3、建立多方共同参与的、可持续的银担合作模式。43号文在这里提出了几方面的推动路线图。首先，鼓励有条件的地区设立政府性担保基金，建立以省级再担保机构为平台的政府担保基金、再担保机构、担保机构和银行的多方风险共担合作机制；其次，鼓励银行业金融机构与省级再担保机构达成合作框架性协议，按照市场化原则，对合作的担保机构和担保贷款业务做准入确定，并在业务操作程序、收费、保证金收取以及风险分担等方面做出相应的约定，以指导合作各方按照框架协议基本原则开展业务，再担保机构应负有机构资质审核、准入、动态管理并承担部分风险责任的义务。采用这样的合作方式，可以使银行业金融机构大大减少与担保机构信息不对称成本，有利于业务处理效率的提高和总体业务风险的降低。同时，文件还要求担保行业协会要与再担保机构共同努力，建立健全担保机构信用信息系统，增加担保行业的信息透明度，促进银担合作的稳健运行。

　　4、为担保行业营造更加良好的外部发展环境。43号文再次提出在财税政策、会计政策、信用体系建设以及法律制度等方面为担保机构营造更为良好的发展环境，我们期望国家相关部委和各级政府相关部门对国务院文件精神不折不扣的贯彻执行并真正见到实效。

　　总之，国务院43号文是一部起到行业承上启下作用的纲领性文件，衷心地期望各级政府和相关机构能够认真领会国务院文件精神，以最大的勇气和决心推动融资担保业改革与发展，让其在国家经济社会发展过程中发挥更大、更有效的作用。(北京中小企业信用再担保有限公司总经理 秦恺)