◎吴福明（上海社会科学院博士）
近日，国务院常务会议决定，由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。保障房与城市基础设施融资均与土地有关，从广义上来说都可视为土地金融。此前，十八届三中全会曾提出，未来成立基础设施和住房政策性银行，国开行此次奉命设立专门机构，发行专项住宅金融专项债券这一举措，显示国家政策性土地金融机构的筹设正式拉开帷幕。
目前国开行所从事业务中，有些即属城市政策性土地金融贷款业务范围。例如，2010~2013年，该行发放“棚改”专项贷款均超千亿元。至2013年底，该行累计发放保障性安居工程贷款达5800亿元。但 “十二五”期间3600万套保障房与1000万户棚户区改造计划，所需资金高达2.5万亿元；另外，与城镇化密切相关的城市基础设施贷款周期长，资金需求更大，非一般性商业银行所能为。尽管国开行自2008年底起也进行了商业银行的改造之旅，但事实上它还在某些方面承担政策性银行的任务。巨额资金从何而来？显然，此次，国开行特设机构任重道远。然而，此次国开行受命在行内特设专门机构从事政策性土地金融业务，不是简单的回归本业，而是国家层面在体制内进行金融机构重组的一次尝试，其意义重大。
目前来看，无论“国开行”拟设机构采取事业部制还是其他形式，均是在行内设立专门的机构来从事住宅金融等政策性土地金融业务，这实际是一种兼营模式。其优点有二：一是不必另起炉灶，运营成本比专营机构低；二是可以充分利用国开行的综合实力与多年来在中长期融资业务等方面的优势，便于业务的拓展。但这种模式也存在明显的效率缺陷。
上世纪80年代，安徽蚌埠、山东烟台曾尝试建立互助性质的住房银行，而国家层面上的住房银行也一直在探讨之中。虽然就效率而言，无疑专营比兼营高，但另设政策性银行来从事包括住宅金融在内的土地金融业务似乎成本较高。事实上关于土地金融机构筹设，不只是当今的抉择，近代中国曾进行过激烈的论争与探索。从20世纪初，从晚清到国民政府时期，一直试图建立一个长期信用银行，从事不动产金融业务，为土地改革与国家工业化服务。其间，不动产银行或国家土地银行的设立都曾摆到执政者的议事日程，但都不了了之。只是到了1941年，中国农民银行奉国民政府之命在行内设立土地金融处，专营与兼营之争才告一段落。那么这种兼营模式的效果如何呢？按照国民政府有关规定，土地金融处独立核算，其初始资金为1000万元，后增加至2000万元。尽管该处获准通过发行土地债券来为土地金融业务融资，1941~1948年间，中国农民银行先后发行了1~3期法币土地债券，并在1948年发行稻、麦实物债券各1000万石。由于土地债券这一至关重要的土地金融工具与资本市场脱节，不能及时为土地金融业务提供资金保障，土地金融处只得靠中国农民银行本部“输血”。所以，土地金融实施的力度与广度大大受限。究其原因，除了战乱与通货膨胀等客观因素的影响外，还与发行者的缺位与资本市场的沉沦及法规的不完善等有关。中国农民银行土地金融处虽是政府授权的土地金融操作平台，但实际上它既不是土地所有者，亦无多少资本金。本身并不具备土地债券还本付息的能力，它只是中国农民银行的一个业务部门，并未摆脱商业银行的性质，从而与政策性土地金融的目标产生矛盾，其效果不佳也就不难理解了。
总结历史能使我们少走弯路。今天，国开行要设立的机构与抗战期间诞生的中国农民银行土地金融处颇多相似之处。只不过前者以城市土地金融为主，而后者偏重农村土地金融。尽管两者处于完全不同的内外环境，且所承担的责任也不同，然而，土地金融业务所普遍共有的东西不会随历史的沧桑而消失。为此，我们应当以史为鉴，高起点、高效率，创新土地金融工具，为打造一流的国家“住宅银行”与“基础设施银行”等政策性土地金融机构创造条件，使之更好地服务于国家改革与发展战略。
首先，国家应明确国开行特设部门的角色与定位。目前，国开行正面临向商业银行转型的种种困惑，由政策性银行向商业银行转型之路并不平坦。双重身份将令国开行这个特设部门法律地位不明，尤其是当发债主体由国开行本行变为其特设的一个部门时，相关的法律空间更加模糊。因而国家可将该机构作为中央政府政策性土地金融的主要操作平台来设计与规划，并制定相应的组织规程，明确其法律地位。从法律上理顺这一平台与相关方面的关系，其一，厘清特设机构与本行的关系。可由中央政府直接注资营运资本，财务与人事独立。其二，理顺与地方政府的关系。
其次，建议设立跨部门的咨询机构。由于特设机构的业务涉及面广，为提高效率，可建立国土、住建、财政、银监与证监及业内专家学者组成的政策性土地金融委员会，就特设部门的业务进行宏观指导与建议。
另外，应研究特设机构如何对接资本市场，促进住宅专项债券等土地金融工具二级市场的发展。专项债券等土地金融工具一级市场的培育固然重要，但如果没有一个活跃的二级市场做支撑，特设机构的功能将大大受限。
总之，商业银行以盈利为目的，与政策性土地金融存在矛盾；而银行承担政策性土地金融业务本身仍有待完善，未来国开行兼营模式最终应向专营模式过渡。
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