城镇化须以保障农民权益为根本

　　何虹 许玲

　　我国正在掀起新一轮的城镇化高潮，面临许多问题和挑战，也存在一些误区。城镇化必然会触及农民权益，涉及农民的财产权、迁徙权、城镇化带来的增值效益分享权、公民服务的平等享受权和民主管理的参与权等。因此，如何消除城镇化的误区，防止一些城市打着“加速城镇化进程”的旗子，大搞扩城、造城运动，粗放式占用大量土地，甚至以牺牲农民利益、增大社会不平等为代价的思考就显得尤其重要。

　　城镇化存在的三个误区

　　误区一：土地征收是城镇化的前提。根据1982年宪法规定，我国形成了农村土地集体所有、城市土地国家所有的土地所有权的二元制度。虽然，宪法并没有明确规定，农村土地在转变为城市土地之前必须要经过征收，但是相关法律的规定，使人们产生这样的误区：农村集体土地只有经过政府征收才能转变为城市国有土地，征收成为必经程序。如现行《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”;第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这些限制性的规定，让人们进一步确立了中国城镇化发展要走“城镇化→土地国有→土地征收”的道路。几乎完全遏制了农村通过市场主体实现自发城市化的健康发展趋势，从而剥夺了农民自发利用土地资源分享城市化收益的权利;同时极大地助长了各级政府的征地冲动，形成了政府主导城市化进程、违背市场经济规律的畸形发展模式。

　　误区二：“土地换社保”是城镇化的保障。“土地换社保”，简单地说，就是将农民承包的耕地、林地，换取城镇居民的社会保障。该制度曾被许多政府官员及学者认为是城镇化进程中解决失地农民补偿不足的有效解决办法。

　　误区三：农民“被上楼”是城镇化的结果。近年来，国内很多地方都在积极推进“宅基地换房”的试点工作，推动农村人口集中居住，以解决工业和城市建设用地问题，推进城镇化和城乡经济社会一体化进程。由于是由政府主导，征收耕地人为地建一座座城镇，将大批农民拆迁后集中居住，因此被称为农民“被上楼”。很多人甚至认为，征收农民的房屋和土地，将农民赶到政府临时打造的城镇，就是所谓的城镇化，农民“被上楼”既是城镇化的手段，也是城镇化的结果。

　　立法缺失是误区产生的成因

　　《宪法》第10条的模糊规定、基本法律的限制规定导致了“城镇化必须征地”误区。在这种不明确的情况下确立的城乡土地二元制度，必然产生这样的推论：农村集体土地只有经过政府征收才能转变为城市国有土地，农民在城镇化进程中的土地发展权以及建立在土地之上的财产乃至生存权利都受到侵害。中国农村土地的财产权在基本法律规定中也得到严厉的限制和管制，如《农村土地承包法》规定，土地承包经营权流转“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。此外，《土地管理法》第43条和第63条的规定实质上是将土地用途与土地所有制混为一谈，从而为地方政府“土地财政”实行征收确立了法律依据，走入了征收是城镇化前提的误区。

　　征地补偿标准不合理，农村社会保障体系不健全是“土地换社保”的显见理由。对农民来讲，土地不但关乎农民的生存与生产，更重要的是承载着农民就业、养老的保障。现有法律的规定过多地关注了被征收土地的直接损失，许多间接损失没有考虑，如土地的增值收益;土地转包、租赁、抵押等权益损失;失地农民的择业成本、寻找新职业失业风险;以及被迁移营业场所损失等。现有的农村社会保障制度存在参加范围有限、保障程度低、保障模式陈旧等问题。

　　立法的缺失、规章的漏洞成为农民“被上楼”的推手。虽然《土地管理法》没有对农村宅基地的流转做出禁止性规定，但《物权法》对农民宅基地使用权的流转严格限制，农民宅基地只能在集体经济组织内部流转，限制流转到城市居民手中。同时，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第10条规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。《担保法》第34条、第37条又规定了宅基地不能抵押。这些规定的致命缺陷在于既浪费了土地又严重影响到农民私有财产的正常流转。面对我国土地现状，当前中国城镇化的瓶颈制约是土地，一方面是农村宅基地大量闲置，一方面是城市用地指标紧张。

　　尊重农民自主选择权

　　土地作为重要的生产、生活资料具有明显的财产属性，因此，在土地所有权高度稳定的情况下，为了实现对土地资源的有效利用，就有必要将土地使用权从土地所有权中分离出来，土地的使用权可以依照法律的规定转让。关于农村土地使用权，《物权法》分别规定了土地承包经营权与宅基地使用权，还有一类称为农村集体建设用地使用权，主要指乡镇企业建设用地和乡村公益建设用地。现行法律对土地承包权、宅基地使用权、以及农村集体建设用地使用权的流转进行了限制，实施了严格的土地用途管制，造成了土地的市场价值无法体现，农民也无法分享土地城市化的收益。首先，应将集体土地使用权落实到农户或个体农民，个体化的农地使用权受到法律保障。其次，把土地配置权交给市场，保障农民参与城镇化建设的权利。政府的正当角色是审批规划的合理性，而非直接介入征地，审批与征地脱钩是解决城镇化问题的关键。

　　提高补偿标准，建立让农民分享土地增值收益的机制。“土地换社保”制度存在明显的不公平,不会成为城镇化进程中失地农民的保障，更不能成为政府为了获得土地而使用社会保障作为诱饵让农民放弃土地的一种手段。因此，提高补偿标准、建立让农民分享土地增值收益的机制才是农民土地权益的保障，建立让农民分享土地增值收益的机制是保护农民土地权益的重要举措。

　　根据我国《宪法》和《土地管理法》的规定，土地不得非法转让;农民集体所有的土地使用权也不能擅自买卖和转让。在现行法律禁止宅基地流转的规定下，“房随地走”，宅基地上的楼房也不可能流转，也就不具备获得城镇住房产权的资格。因此，在现有法律的框架下，农民是不可能拿只有使用权的农村住宅置换城镇住宅的。在目前随着许多农民流向城市，农村大量宅基地闲置、住宅浪费严重的情况下，可以对现有法律法规进行完善推进城镇化建设。同时，城镇化农民居住集中应因地适宜、不能一刀切，尊重农民自主选择权，更不能以行政命令方式强制实现。城镇化不以牺牲农民权益为代价，应是农民自愿选择的结果，应做到：一是尊重农民生产和生活需要，防止盲目改造农村，侵害农民土地权益。二是农民自由选择生活方式的物质条件已经具备，能够保证自身正当权利的实现。三是确认和保护农民选择生活方式的政策成熟、法律法规健全。四是健全对基层政府的监督制，保障农民的土地权益、财产权和社会保障权等不受侵犯。

　　（何虹：常州工学院人文社科学院教授 许玲：常州市人大常委会农业与农村工作委员会副主任）

　　数字丈量城镇化

　　90%：美国是当今世界城镇化水平最高的国家之一，截止到目前美国城镇化率已达到90%以上。

　　100年：目前中国城镇化率将近50%，与1910年美国46%的城镇化率相类似。落后美国100年。

　　2.5亿：统计局数据，2011年全国农民工总量达到25278万人。

　　2.3亿：人口计生委2012报告，中国流动人口总量去年已接近2.3亿。

　　67：有研究表明，户口本上共有67项城乡居民“不同等待遇”。