房地产存量时代倒逼土地财政转型

　　国内房地产市场已经进入了存量时代。一线城市存量住房再交易规模已经达到新房交易规模的两倍,二线重点城市如天津、杭州等存量房与新房交易规模之比也已经达到1:1,而苏州、武汉和成都等其他二线城市也在向这一趋势靠拢,未来两三年内也将进入存量房主导的时期,而三、四线城市尽管存在大量新增用地可资利用,但存量房存在供应过剩和空置待消化的问题,这还没有考虑处于施工状态的潜在供应。未来,一线城市和重点二线城市将依旧是吸引人口流入的主要区域,人地矛盾自然会将住房需求引导到存量市场上,三、四线城市将分享农地改革和城镇化带来的红利,各级政府都在想方设法输入人口、产业来消化存量,避免泡沫风险。

　　在快速城镇化、人口规模集聚和住宅限购的背景下,近几年商业写字楼市场发展更快,一线和部分重点二线城市商业用地几近饱和。在城市人口规模膨胀、产业升级加快的背景下,存量商业办公物业需要升级改造。同时,由于人口集聚能力不够、财政对配套支持不足,其他三、四线城市商业写字楼同住宅一样,也存在供应过剩的问题。

　　存量时代的房地产,一个直接影响就是地方土地财政的可持续性。近20万亿元地方债务中,2013年7月到2016年的到期债务占73.4%,而第一偿债来源的基建项目在未来几年难以产生可观的现金流(融资平台项目回报率仅为3%,而平均融资成本在6%-7%)。雪上加霜的是,未来货币政策趋紧、清理影子银行、利率市场化将导致资金成本上升,2011年以来靠腾挪存量(展期和借新还旧)和开辟融资新渠道的空间非常有限,债务偿还对第二还款来源(抵押物担保或变现)的依赖不变。然而,房地产进入存量时代后,“招拍挂”形成的土地出让金收入将大幅度减少,传统的土地财政模式失去了赖以存在的基础。

　　事实上,虽然近年来土地出让金屡创新高,但征地拆迁成本也吞噬掉了绝大部分土地出让金。2010-2012年,征地拆迁成本支出占土地出让收入的比例分别达到36.2%、46.1%和60%,刚性上升趋势很明显,这还没有包括土地出让金在保障房、农田水利建设等方面的政策性支出。一言以蔽之,传统的土地财政模式已经走向末路,房地产存量时代更是加速了这种模式的消解。

　　2011年以来是土地财政的过渡阶段。尽管土地出让金净收益不足出让收入的30%,未来还将下降,但这已经不重要,因为地方政府已经找到了牺牲土地出让净收益的替代品。一是土地及房产流转带来的税收收入,随着土地出让规模扩大,相关税收收入规模也越来越大。目前,土地及房产领域有11个税种,2011年总税收收入接近1.5万亿元,占地方财政收入的比重达到30%,无论是金额还是占比都超过了国有土地纯收入,成为真正的财政贡献大户。二是土地抵押撬动成倍资金投入后,项目开发所带来的经济规模。建立在“土地+社会资金”基础上的项目开发模式(包括产业园区),是全社会固定资产投资增长和经济增长的发动机,在上级GDP政绩考核下,这种模式非常受用。

　　当然,这种土地财政模式也仅仅是过渡。一方面,财税体制改革提速,营业税改增值税试点范围和地区不断扩展,靠土地撬动社会资金来上项目、做大经济规模、做大流转税税基的模式,空间越来越窄,成本也越来越大。另一方面,“绿色政绩考核”正在逐步取代GDP取向的政绩考核模式。更重要的是,地方政府这种土地财政模式不仅给地价和房价上涨造设了隐性担保,诱发了全社会房地产投机潮和房地产泡沫,而且给全社会金融系统造成了很大的道德风险,未来惟有地方政府逐渐去杠杆,才能通过资产泡沫软着陆抓住转型的战略机遇期。

　　住房存量时代对土地财政的转型是倒逼和机会。无论是发展中小城镇,还是遵循城市圈的模式,人口、资源向城市集中必然带来分工细化和产业形态重构,特别是服务业异军突起并占据主导地位,城市每一寸土地价值都会提升,存量土地不同用途的相对收益出现了明显变化,存在着用途结构转换和更新改造的内在需要,如核心区域低密度物业向高密度方向更新、工业用地向住宅和商办用地转换、单位产值低的制造业向城市外围转移,甚至是传统的商业物业向现代服务型物业的升级和更新等。在我国各大城市,出于经济增长和维护国有传统工业的考虑,加上土地用途管制、规划限制,土地用途转换一直较为缓慢,闲置或低效占用物业的现象经常出现。同时,过去土地城市化的另一面就是不具有开发条件的区域和地块被过早开发,造成了闲置和浪费。新一轮改革为闲置低效工业用地转功能、基于土地集约和价值最大化利用的城市功能区重新划定(住宅、办公、生态)提供了上层支持,这为物业升级带来巨大的空间。这种存量调整也将给政府带来可观的税收收入。例如,2002年以来上海市进入了大规模的存量物业功能用途调整,在用途置换和更新集中的静安区,7.62平方公里的土地上,50座重点更新后的楼宇贡献了全区52.6%的税收收入。

　　房地产存量时代对土地财政的转型提供的另一个机会,就是借助城镇化的契机,恶补对于公共服务和设施的“欠账”,通过吸引人口大量流入,消化存量住房,实现产城融合,并提升区域开发价值和地价水平。过去,绝大多数三、四线城市、部分一、二线城市的新区,公共服务没有跟上房地产的发展,造成了大量的无效开发和供应。以人口流入、产业配置为公共服务供给融资(包括税收和地价升值)的过程,也是城市居民分享城市收益、拥有私有财产的过程,这也为土地财政向未来税收财政的转型提供了坚实的基础。