2013年上半年,全国土地出让金收入呈爆发式增长态势。各大房地产信息机构从不同角度提供的数据表明,上半年的土地交易出现“井喷”。我爱我家数据显示,1~6月全国306个城市土地出让金高达1.13万亿元,与去年同期相比大幅增长60%;克而瑞研究中心的数据则显示,十大典型城市土地出让金收入为3140亿元,与2012年同期相比增长160.3%。
土地交易如此火爆,是上半年房价仍能够一路走高的重要推手。为了遏制房价上涨趋势,这几年中央政府不断加大房地产调控力度,今年上半年还出台“国五条”。但如此火爆的土地交易市场,基本上已经把“国五条”本来应该收到的效果一点点蚕食。
地方政府卖地出现 “井喷”,一个无法绕过的原因是,随着经济增速减缓,其财政收入出现下降。同时,在前几年为抗击全球金融危机而推出的投资扩张中,地方政府通过政府融资平台大肆举债,如今已开始面对还债压力。财政收入增速下降,还债高峰来临,卖地收入成为各地政府最现实、最快捷的财源。这就难怪一位地方官员会大叹苦经:“不卖地怎么上项目?”
卖地已经成为地方政府敛财、推动项目投资的捷径,土地出让金已经成为地方政府不折不扣的 “钱袋子”。但是,土地对于一个城市来说,是一种不可再生资源,这种特性决定了竭泽而渔式的卖地缺乏长久的持续性。地方政府迫于短期的需求而不断推出新地块进行拍卖,实际上是在消耗本该由我们的子孙享用的土地资源。如果说地方政府将自己管辖下的土地当作商品出售是一种值得肯定的做法,那么,这种“前吃后空”的“土地财政”,其道路已经越走越窄。
这种“井喷”现象,从短期来看,对目前仍在坚持的房地产市场调控构成了一种反作用力,对中央正在积极推进的政府职能转变也是一种消极因素。政府卖地的生意越是兴旺,政府离它的职能要求也就越远。因此,对土地财政制度进行改革,已经刻不容缓。解决这个问题,如果仅仅要求地方政府遏制卖地冲动,并不能收到什么效果。必须看到,今年上半年出现的卖地“井喷”,与经济增速下降导致的地方政府财政资金紧张有直接关系,而地方政府财政资金紧张又与从上世纪90年代开始实行的分税制有直接关系。地方政府承担了社会管理的大量职能,却缺乏与其匹配的财政资金供给,这才造成了地方政府通过卖地来壮大财政资金的冲动。
土地财政制度的存在,不仅使房地产调控处于悬空状态,而且使我国的土地市场出现高度扭曲。按照我国的法律制度,城市土地属于国有,但是当地方政府沉溺于土地财政以后,民众对国有土地的权利被剥夺得一干二净。而地方政府囿于财政资金的需要,又不得不加大卖地力度,将本应留给子孙的那份“土地红利”提前消化,使土地财政问题积重难返,改革的难度也与日俱增。
解决土地财政这个顽症,固然需要地方政府遏制卖地冲动,但更重要的是对目前的分税制进行改革,让地方政府的财权与其承担的事权能够匹配起来。日前,山东省政府作出决定,将原本由省财政统收的企业所得税、个人所得税以及石化企业增值税等,全部下划市县,作为市县财政收入,属地征管、就地缴库。山东省政府这样做的目的很直白,就是为了提高县乡政府的财政保障能力。这给我们解决土地财政问题提供了有益的尝试,如果中央政府能够积极推动分税制改革,让地方政府的财权与事权匹配起来,那么,地方政府就没有必要这样竭泽而渔地卖地,政府职能改革也就有了现实的基础。
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