◎张燕
12月9日,中组部公开《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,明确提出:“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩考评的主要指标,不能搞地区生产总值及增长率排名”。对地方党政领导的年度、目标责任、绩效,以及换届等考核考察,内容更多更全面,除了经济指标,还将加入政治、文化、社会、生态文明等方面的“实际成效”。
调整政绩考核指标是大势所趋。两年多以前,国家发改委就表示将修改目前对地方政府绩效考核的具体指标。修订后的考核体系,将按照对不同区域的主体功能定位,实施差别化的评价考核。国家“十二五”GDP指标下调也已经说明,政绩考核指标将进行调整。而在此之前,一些地方也进行了政绩目标管理的改革,无一例外都摈弃了单纯的GDP增长率指标,转向多种发展指标的考核。
以GDP为核心的政绩考核指标体系,之所以备受批评在于以GDP为指挥棒,一些地方和官员为追求经济发展速度、多出政绩,不惜牺牲生态环境、破坏社会正常秩序。有的官员甚至采取数字造假、空报等手段,以实现“数字出官”。此前,中央和部分地方政府都进行了一些政绩考核改革的探索,譬如近年来提出的绿色GDP等。但因为考核指标模糊、改革阻力较大,以GDP为核心的政绩考核指标体系,至今未能实现根本改观。
过往之鉴当吸取,所谓全面考核地方政绩,必然也会面对考核难以精确化的困难。正因如此,从现实出发,在短期内破除GDP崇拜,实现政绩考核方式的根本性变革阻力重重。尽管如此,政绩考核方式的改革方向必须明晰,应该重申和强调,政府不是企业,效率不是其追求的根本目标,经济发展同时,应推动社会各项事业的同步发展。这些方面,远不止经济指标可以涵盖,社会公共产品的完善、政府行政体系的高效廉洁、资源环境的保护……都是其重要指标。
朝着这些方面的努力是为必须,政绩考核的改革应该将以上方面都纳入进去,无论什么主体功能地区都不该例外。值得一说的是,政绩考核的指标容易谈,但很多东西量化却异常困难。事实上,之所以形成今天以GDP为中心的政绩考核方式,就是为了实现考核的量化。而在此之前,对于政府和官员的考核,更多是定性,很难有准确的评价。为了解决这一问题,才采取了指标分解、逐项打分的方式,从这个角度上说应该也算一种进步。
但量化未能根本性地解决政府、官员是否执政为民,是否令公众满意的问题。相反,如果完全放弃GDP为中心的量化考核,是否又会造成矫枉过正,对政府、官员又如何进行考核呢?正常的社会,注重经济增长和其他方面的进步,是并不矛盾的。健康的发展,经济增长同时让大多数人受益,缩小城乡、社会收入差距,本身是非常正常的。而实现各方面的协调发展,就必须从转变政府职能开始,政府和官员应该首先弄清该干什么,不该干什么。
而改进政绩考核体系,离不开行政体制、政府职能的转变,这恰恰是最难实现的。事实上,考核方式是否合理,不仅仅在于指标的变化以及如何量化,更在于考核评议权由谁主导。扩大公众在政绩考核权重中的影响力,让官员感受到实实在在的压力,是改革的必然方向。否则,全方位的考核最终依旧会沦为简单的内部指标化改革,难以实现不同主体功能区良性发展的目标。
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