全面深化金融业改革开放 加快完善金融市场体系(学习贯彻十八届三中全会精神)
周小川
党的十八届三中全会提出全面深化改革,加快完善现代市场体系。金融作为现代经济的核心,是社会主义市场体系的重要组成部分。我们要认真学习贯彻全会精神,紧紧围绕市场在资源配置中的决定性作用,全面深化金融业改革开放,加快完善金融市场体系,不断提升金融业服务实体经济能力,促进经济持续健康发展。
改革开放以来,我们坚定不移地推进金融改革,基本建立了与社会主义市场经济相适应的金融体制,金融业配置资源和服务实体经济的能力大幅提升,整体实力和风险抵御能力明显提高,金融宏观调控的科学性、前瞻性和有效性稳步增强,成功经受住了国际金融危机的严峻考验,为我国经济持续健康发展作出了重要贡献。未来相当长一个时期,我国经济社会发展仍将处于重要战略机遇期,既面临难得的发展机遇,也面对诸多风险和挑战。做好今后一个时期的金融工作,关键是要牢牢把握金融服务实体经济的本质要求,坚持市场配置金融资源的改革导向,坚持创新与监管相协调的发展理念。金融系统要按照全会的决策部署,全面推动金融改革、开放和发展,加快完善种类齐全、结构合理、服务高效、安全稳健的现代金融市场体系。
构建更具竞争性和包容性的金融服务业
扩大金融业对内对外开放,在加强监管前提下,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。践行党的群众路线,发展普惠金融。
扩大金融业对内对外开放。在更大范围、更高层次上提高资源优化配置能力,提升金融服务质量,增强金融部门竞争力,推动人民币跨境使用和国际金融中心建设,促进经济转型,推动实现中国经济升级版。进一步扩大金融业对外开放,逐步遵循准入前国民待遇和“负面清单”等新开放模式,实现金融服务业的高水平对外开放。
在加强监管的前提下,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。按照十八届三中全会的要求,立足于建立公平开放透明的市场规则,实行统一的市场准入制度,鼓励和引导民间资本进入金融服务领域。金融业作为竞争性的服务行业,也应按照“负面清单”的准入制度和扩大服务业开放的要求,为各类投资主体准入提供公平竞争的市场环境。在加强监管前提下,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构,将为实体经济提供必要的竞争性金融供给,解决部分基层地区和小微企业金融服务供给不足的问题。
完善现代金融企业制度。进一步提升国有金融机构治理水平,放宽民间资本和外资进入金融服务领域的限制,优化股权结构;推行更加市场化的管理层选拔方式,减少行政任命;建立良性的管理层激励,确保高管人员以股东利益为主要目标。完善金融机构公司治理,形成有效的决策、执行、制衡机制,把公司治理的要求真正落实于日常经营管理和风险控制之中。建立有效的选人用人机制,切实加强金融队伍建设,全面提高从业人员素质和职业操守。探索建立规范有效、包括薪酬制度在内的激励约束机制。推进政策性金融机构改革。我国发展阶段决定了当前和未来一段时间我国仍有政策性金融的需求。我国政策性金融机构成立以来,做了大量工作,取得了明显成绩,也保证了商业性金融机构不再承担政策性业务;同时也还存在公司治理不完善、业务和财务规则不明晰、约束机制不健全、可持续性不强等问题,要通过加快改革来建立符合中国特色、能更好地为当前经济发展服务、可持续运营的政策性金融机构及其政策环境。
发展普惠金融。坚持民生金融优先,满足人民群众日益增长的金融需求,让金融改革与发展成果更多更好地惠及所有地区特别是贫困地区,惠及所有人群,实现金融业可持续发展。适度放宽市场准入,支持小型金融机构发展。加强政策引导,鼓励金融机构加大对经济社会发展薄弱环节的支持力度。大力发展多种融资方式,规范发展民间借贷,拓宽小微企业多元化融资渠道。鼓励金融产品和工具创新,不断扩大金融服务的覆盖面和渗透率。加强金融基础设施建设,提升金融服务现代化水平。推进信用体系建设,进一步优化小微企业金融服务生态环境,加强金融消费者保护和金融知识普及教育。
健全多层次资本市场体系
以显著提高直接融资比重为目标,推进股票发行注册制改革,多渠道推动股权融资,发展并规范债券市场,完善保险市场,鼓励金融创新,丰富金融市场层次与产品。
提高直接融资比重。继续坚持服务实体经济的本质要求,着力推动经济发展方式转变和经济结构调整,大力发展股票市场、债券市场等资本市场,拓宽企业直接融资渠道,优化社会融资结构;坚持市场化改革方向,着力减少不必要的行政管制,激发市场动力和内在活力,大力培育商业信用;坚持尊重市场发展客观规律,大力发展各类机构投资者,促进场外市场和场内市场分层有序、功能互补,推动金融市场、金融产品、投资者及融资中介的多元化;坚持规范发展的理念,强化市场约束和风险分担机制,进一步提高市场运行透明度;健全相应的法律框架、金融调控框架、监管框架以及财税等政策。
推进股票发行注册制改革。以充分信息披露为核心,在股票发行过程中,减少证券监管部门对发行人资质的实质性审核和价值判断,弱化行政审批,增强发行制度的弹性和灵活性,降低股票发行成本,提高融资效率。加强事中、事后监管力度,完善各种民事与刑事责任追究制度,有效抑制欺诈上市等行为。进一步完善上市公司退市制度,通过优胜劣汰,提高上市公司质量。加大对虚假陈述、市场操纵和内幕交易等证券违法违规行为的打击力度,强化上市公司、中介机构等市场参与主体的市场约束和诚信约束,促进市场参与各方归位尽责,切实保护投资者合法权益,维护证券市场“三公”原则。
多渠道推动股权融资。在继续完善主板、中小企业板和创业板市场的同时,继续推进三板股权市场建设。加快完善以机构为主、公开转让的中小企业股权市场,建立健全做市商、定向发行、并购重组等制度安排,丰富融资工具和交易品种,增强服务中小企业的能力。各省(市、区)可以在统一的制度框架下,结合区域经济发展需要建立区域性股权市场。积极引导私募股权投资基金、风险投资基金健康发展,支持创新型、成长型企业股权融资。建立健全不同层次市场间的差别制度安排和统一的登记结算平台,推动形成有机联系的股权市场体系。
发展并规范债券市场。稳步扩大债券市场规模,推进金融产品创新和多元化,加大发展资产证券化的力度。探讨市政债券,完善城镇化建设融资机制。发展中小企业集合债券、私募债等融资工具,拓宽企业融资渠道,加大支持实体经济力度。发挥公司信用类债券部际协调机制作用,加强债券管理部门的协调配合,提高信息披露标准,落实监管责任。加强债券市场基础设施建设,进一步促进银行间市场和交易所市场协调发展。稳步推进债券市场对外开放。
完善保险经济补偿机制,建立巨灾保险制度。完善保险经济补偿机制,研究建立专业中介机构保障基金。推动巨灾保险立法进程,界定巨灾保险范围,建立政府推动、市场化运作、风险共担的多层次巨灾保险制度。明确政府与市场的定位,鼓励商业保险公司经营巨灾保险。以风险共担、分级负担为原则,利用再保险和资本市场(如发行巨灾债券等)分散巨灾风险。
鼓励金融创新,丰富金融市场层次和产品。实施创新驱动发展战略,稳步推动金融市场机制、组织、产品和服务模式创新,形成长效创新机制,拓展金融市场发展的深度和广度,丰富金融市场层次和产品,努力建设一个品种丰富、运行高效、功能完备,具有相当规模,与社会主义市场经济体制相适应的金融市场体系。同时要始终把防范风险贯穿金融创新全过程,处理好创新、发展与风险之间的关系,防止以规避监管为目的和脱离经济发展需要的创新。
加强金融基础设施建设,保障金融市场安全高效运行和整体稳定。积极稳妥落实有关国际组织联合发布的《金融市场基础设施原则》,加强和改进我国金融市场基础设施建设。稳步推进金融市场中央对手方、交易信息报告库等制度和设施建设,完善金融产品登记、托管、交易、清算、结算制度。统筹协调支付、清算、结算体系发展,完善支付、清算、结算法规制度。进一步加强发行系统、交易系统、清算系统、托管结算系统、市场成员内部系统和监管机构监测系统之间的数据高效处理和传递,提升相关基础设施技术系统功能,提高市场透明度和运行效率,保障金融市场安全高效运行和整体稳定。
稳步推进汇率和利率市场化改革
使市场在资源配置中起决定性作用,客观上要求完善主要由市场决定价格的机制,凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。利率和汇率作为要素市场的重要价格,是有效配置国内国际资金的决定性因素。稳步推进汇率和利率市场化改革,有利于不断优化资金配置效率,进一步增强市场配置资源的决定性作用,加快推进经济发展方式转变和结构调整。
完善人民币汇率市场化形成机制。继续完善人民币汇率市场化形成机制,发挥市场供求在汇率形成中的基础性作用,提高国内国外两种资源的配置效率,促进国际收支平衡。发展外汇市场,丰富外汇产品,拓展外汇市场的广度和深度,更好地满足企业和居民的需求。根据外汇市场发育状况和经济金融形势,有序扩大人民币汇率浮动区间,增强人民币汇率双向浮动弹性,保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。进一步发挥市场汇率的作用,央行基本退出常态式外汇市场干预,建立以市场供求为基础、有管理的浮动汇率制度。
加快推进利率市场化。坚持以建立健全由市场供求决定的利率形成机制为总体方向,以完善市场利率体系和利率传导机制为重点,以提高央行宏观调控能力为基础,加快推进利率市场化改革。近期,着力健全市场利率定价自律机制,提高金融机构自主定价能力;做好贷款基础利率报价工作,为信贷产品定价提供参考;推进同业存单发行与交易,逐步扩大金融机构负债产品市场化定价范围。近中期,注重培育形成较为完善的市场利率体系,完善央行利率调控框架和利率传导机制。中期,全面实现利率市场化,健全市场化利率宏观调控机制。
健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。收益率曲线是固定收益市场的主要收益率,反映无风险收益率基准在各种期限上的分布。在此之上,其他各种固定收益产品有一个风险溢价。目前,我国金融市场的国债收益率曲线在准确性、权威性和完整性等方面有待提高。随着我国金融宏观调控逐步由以数量调控为主转为以价格调控为主以及利率市场化改革的不断推进,有必要健全反映市场基准的国债收益率曲线,进一步发挥收益率曲线在金融资源配置中的重要作用。完善国债发行,优化国债期限结构;完善债券做市支持机制,提高市场流动性;进一步丰富投资者类型,稳步提高债券市场对内对外开放程度,降低以买入并持有到期为主要目的的银行与保险机构等投资者的比重,增加交易需求;改进曲线编制技术,加大宣传和应用推广力度。
加快实现人民币资本项目可兑换
推进人民币资本项目可兑换,是构建开放型经济新体制的本质要求,其根本目的在于促进贸易投资便利化,为扩大企业及个人对外投资、确立企业及个人对外投资主体地位创造有利条件,是进一步加快发展各项跨境金融业务、体现金融支持实体经济发展、落实走出去战略、加快经济结构调整和产业转型升级的要求。应抓住人民币资本项目可兑换的有利时间窗口,在统筹国内需求与国际形势的基础上,加快实现人民币资本项目可兑换。
转变跨境资本流动管理方式,便利企业走出去。进一步转变外汇管理方式,推动对外投资便利化。减少外汇管理中的行政审批,从重行政审批转变为重监测分析,从重微观管制转变为重宏观审慎管理,从“正面清单”转变为“负面清单”。方便企业走出去过程中的投融资行为,逐步提高境内企业向境外提供人民币和外币信贷及融资担保的便利程度,加大支持企业走出去的力度。
推动资本市场双向开放,有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度。进一步扩大合格境内机构投资者(QDII)和合格境外机构投资者(QFII)主体资格,增加投资额度。条件成熟时,取消合格境内机构投资者、合格境外机构投资者的资格和额度审批,将相关投资便利扩大到境内外所有合法机构。研究建立境内外股市的互联互通机制,逐步允许具备条件的境外公司在境内资本市场发行股票,拓宽居民投资渠道。在建立相关管理制度的前提下,放宽境外机构境内发行人民币债券资格限制。有序提升个人资本项目交易可兑换程度,进一步提高直接投资、直接投资清盘和信贷等的可兑换便利化程度,在有管理的前提下推进衍生金融工具交易可兑换。
建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系。建立健全针对外债和资本流动的宏观审慎政策框架,提高可兑换条件下的风险管理水平。综合考虑资产负债币种、期限等匹配情况,合理调控外债规模,优化外债结构,做好外债监测,防范外债风险。加强反洗钱和反恐融资方面的管理,保持对非法资金跨境流动的高压政策,同时防止过度利用避税天堂。加强对短期投机性资本流动特别是金融衍生品交易监测。在鼓励合理创新的同时,限制与实体经济严重脱节的复杂金融衍生品,坚持金融创新为实体经济服务的原则要求,同时按照最新的国际标准推动场外金融衍生品市场的监管改革。在紧急情况下,可以对资本流动采取临时性管理措施。建立健全相关监测体系,实现资本跨境流动便利化和收集有效信息的统一。
完善金融监管
加强和改进金融监管,采取综合措施维护金融稳定,牢牢守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。
落实金融监管改革措施和稳健标准。完善逆周期资本要求和系统重要性银行附加资本要求,适时引进国际银行业流动性和杠杆率监管新规,提高银行业稳健性标准。根据我国金融市场结构和特点,细化金融机构分类标准,统一监管政策,减少监管套利,弥补监管真空。优化金融监管资源配置,明确对交叉性金融业务和金融控股公司的监管职责和规则,增强监管的针对性、有效性。
完善监管协调机制。充分发挥金融监管协调部际联席会议制度功能,不断提升监管协调工作规范化和制度化水平,重点加强货币政策与金融监管政策、交叉性金融产品与跨市场金融创新的协调,实现金融信息共享,减少监管真空和监管重复,形成监管合力。
界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。坚持中央金融管理部门对金融业的统一管理,引导地方政府遵循“区域性”原则履行好相关职能。明确地方政府对地方性金融机构和金融市场的监督管理职责,以及在地方金融风险处置中的责任,强化日常监管,减少行政干预,加大对非法金融活动的打击力度,及时有效地处置辖区金融业突发事件,改善本地区金融生态。规范地方政府对金融机构的出资人职责,避免对金融机构商业性经营活动的行政干预。
建立存款保险制度。加快建立功能完善、权责统一、运作有效的存款保险制度,促进形成市场化的金融风险防范和处置机制。存款保险制度要覆盖所有存款类金融机构,实行有限赔付和基于风险的差别费率机制,建立事前积累的基金,具备必要的信息收集与核查、早期纠正及风险处置等基本职责,与现有金融稳定机制有机衔接,及时防范和化解金融风险,维护金融稳定。
完善金融机构市场化退出机制。通过明确金融机构经营失败时的退出规则,包括风险补偿和分担机制,加强对存款人的保护,有效防止银行挤兑。进一步厘清政府和市场的边界,加强市场约束,防范道德风险,从根本上防止金融体系风险的累积。
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