马怀德:要把政府行为纳入制度笼子

　　党的十八届三中全会对全面推进依法治国、深化行政体制改革、建设法治政府作出全面部署。为贯彻落实好十八届三中全会精神,《法制日报》官方网站——法制网特别推出贯彻落实十八届三中全会精神“专家看法”系列访谈。

　　中国行政法学会会长、中国政法大学副校长马怀德在接受法制网专访时表示,构建法治政府,不但要建立法治建设指标体系,把政府行为纳入制度笼子,同时,还要不断深化行政执法体制改革,建立具备“有限有为、透明廉洁、诚信负责、便民高效”四大特点的法治政府和服务型政府。

　　能否建立起一个完善全面的法治建设指标体系和考核标准,关系到法治政府的目标能不能实现

　　记者:《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:建立科学的法治建设指标体系和考核标准。这似乎是一个比较新的提法,将法治建设量化并设定具体分值,可以使庞大繁琐的法律制度规定和运作机制高度浓缩化,一目了然,操作性强。通过具体得分,奖优惩劣,法治建设目标就有了抓手。

　　马怀德:对,法治建设指标体系是《决定》的一个亮点。判断行政机关行使权力、履行职责是不是合法,过去我们没有比较明确的标准。在依法行政、建设法治政府方面究竟取得了什么样的成绩,还存在什么样的问题,下一步如何规范,也缺乏可操作性的标准。因此,能否建立起一个完善全面的法治建设指标体系和考核标准,直接关系到法治政府的目标能不能实现,关系到政府行为能不能纳入制度的笼子。

　　《决定》明确提出要建立科学的法治建设指标体系和考核标准,这就是我过去曾经呼吁过的要建立法治GDP,用这种方式来考核各级政府及其职能部门、行政机关工作人员在依法行政方面究竟做得如何。　

　　目前,有些地方已经做了这样的探索,像北京、广东深圳、广西南宁很多城市都设计了自己的一套法治政府考核指标体系。司法部在推进法治城市考核,中国法学会也在设计法治地方的考核指标体系。中国政法大学法治政府研究院也已经设计出一套法治政府考核指标体系,准备今年年底之前正式发布这个研究评估结果。

　　记者:如你所说,衡量各级政府在依法行政、建设法治政府方面究竟取得了什么样的成绩,考核各级政府及其职能部门、行政机关工作人员是否依法行政,必备的考核标准应该包括哪些呢?

　　马怀德:我们设计了六个一级指标。比如,政府机构与职能、行政决策与制度建设、行政执法、政府化解社会矛盾、行政监督与问责、信息公开等；还有二十多个二级指标,五十多个观测点。目的就是通过这些考核指标,来判断一个地方政府在依法行政方面取得哪些成就,还存在哪些问题,从而推动依法行政工作。

　　深化行政执法体制改革,应解决执法机构分散、力量配置不均、机构设置过细三个方面问题

　　记者:此次三中全会决定提出“深化行政执法体制改革”,并对行政执法未来的发展方向提出了多项要求。行政执法与人民群众的日常生活息息相关,不规范的执法将直接损害群众的利益,影响党和政府在群众中的声誉。作为长期研究行政法领域的学者,您觉得改革主要应该涉及哪些方面?

　　马怀德:我认为改革主要涉及三个方面:一是执法机构力量分散、多头执法、权责交叉,在执法过程中甚至会出现执法推诿塞责、冲突打架等问题。

　　二是执法力量配置不均匀,使很多执法力量没有下沉到基层,导致乡镇、区县一级的执法力量、执法水平、执法能力存在较大差距。所以,这次《决定》里明确提出,加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。这些都是要充实基层执法力量、改变执法现状的具体体现。

　　最重要的执法体制改革关系到城管执法。城管执法是社会公众高度关注的一个问题。这几年来接连发生多起城管执法引发社会矛盾的事件。原因在哪里?就在于体制不顺。所以这次《决定》中明确提出要理顺城管执法体制,提高执法和服务水平。　　

　　三是一些执法机构设置划分过细,没有形成综合执法力量。这次《决定》提出,整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法。什么叫综合执法?就是如果多个部门监管的事项有相关性,或者本身就是同一事项,那么就应该统一综合。这样的话,随着执法体制改革逐步深化,可能会在更多领域出现相对集中行使执法权的综合执法体制。　

　　记者:随着依法行政理念不断深入人心,执法不严、执法不公、执法不作为、失职渎职等问题越来越受到关注。您觉得如何才能从机制上、体制上切实解决这些问题?

　　马怀德:这些问题的确都是长期困扰我们的难题。虽然国家制定了很多法律,但是有些法律执行不下去。原因是什么?可能有法律本身的问题,但更多的还是跟执法人员、执法机构、执法体制有关系。《决定》提出的改革现行的执法体制,加强综合执法,充实基层的执法力量,完善执法程序等内容,对于解决这些问题都有一定作用。

　　但是我认为,在解决执法不严、执法不公方面,关键要解决执法中的权责关系问题。就是执法机构到底有哪些权力?应该如何行使?不行使这些权力应该承担什么样的责任?有没有及时有效的监督保障机制,能促使其严格依法公正、文明规范地执法,这是最关键的。

　　法治政府需具备有限有为、公开透明、诚信负责、便民高效四大要素

　　记者:《决定》中提到要建设法治政府和服务型政府。这一论述成为了现在社会讨论的热点。您认为按照《决定》精神,法治政府需要具备什么要素?

　　马怀德:法治政府是2004年国务院全面推进依法行政实施纲要中首次提出的一个目标,当时明确提出,经过十年左右的时间,基本上实现建设法治政府的目标。在十八大报告中又明确提出,到2020年全面建成小康社会时,法治政府基本建成。我理解,法治政府应该具备四大要素:

　　首先,必须是有限有为政府。政府的权力是有限的,它是按照法律法规授权在行使权力、履行职责,所以不能超出法律法规规定的范围去行使权力。虽然权力是有限的,但它还必须是一个有为的政府,他应该正确担负起应该履行的职责,所以这叫有限有为政府。

　　其次,必须是公开透明政府,或者叫透明廉洁政府。所谓透明就是要公开。按照2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求,政府所有的信息,除了国家秘密、商业秘密、个人隐私之外,一律要公开。这几年,国务院大力推进政府信息公开工作,政府的财政预决算报告、“三公”经费以及拆迁方面、征地方面、环境保护方面、企业失信方面的信息都在逐步公开,这说明我们的透明政府建设迈出了一大步。透明的目的是什么?一方面要保证老百姓的知情权,另一方面防止腐败。阳光是最好的防腐剂,信息公开是防治腐败的利器。　　

　　再次,必须是诚信负责政府。我们经常让老百姓讲诚信,企业要重合同、守信用,社会要讲信用,但是前提是地方政府应该讲信用,这是法治政府的必然要求,也是法治政府建设过程当中最难的事情。政府讲诚信的同时也应该是一个负责任的政府,当政府正确履行职责,它就是一个责任型政府。当然,地方政府也要对自己的违法侵权行为承担责任,体现政府责任。

　　最后,必须是便民高效的服务型政府。政府存在的意义是什么呢?就是提供公共服务。政府就应该给老百姓提供最方便的、最快捷的、最廉价的服务,让老百姓能够直接感受到政府存在的必要和高效便民的意义。