温州农村土地新政为农村房屋所有权等12类产权上市交易松绑，记者实地探访发现，这场被称为“第二次土改”的尝试，并没有想象中的波澜壮阔……
“温州土改”
红线内的舞蹈
温州农村产权服务中心，工作人员说“暂行办法”实施以来，来咨询的多、实际办理的人很少
乐清大荆镇盛宅下村养猪大户张启福是当地2007年“农房抵押贷款”试验的受益者，近日他自建的六层“豪宅”正在封顶
今年10月1日，《温州市农村产权交易管理暂行办法》（下称“暂行办法”）正式施行，农村房屋所有权等12类产权可上市交易。此举是向农村集体土地交易流转迈出的重要一步，备受关注之下，有学者将之称为“第二次土改”……
“温州土改”的动因何在、怎么改，进程中遇到哪些困难和挑战，能否解决实际问题？近日，羊城晚报记者实地探寻答案。
农房贷款
“农房抵押贷款”一度“夭折”，重获新生后为“土改”吹响号角。截至目前，温州已有13家银行业金融机构开展农房抵押贷款，贷款总额超过80亿元。
“暂行办法”最受关注的是“农房抵押贷款”，实际上，此前它已在温州民间探索多年。
“第一个吃螃蟹”的是乐清——
2007年，乐清市农村合作银行开始试行“农房抵押贷款”——农民以房产证、土地使用证、村委会认可书作为抵押物，审核通过后经过市场评估，农民可获得房价60%到80%的贷款。
“螃蟹”味道甚好，中国人民银行温州市中心支行随即对此进行推广，龙湾、瑞安、苍南、平阳等市县(区)相继展开探索，参与地区已占温州“半壁江山”。
乐清大荆镇养猪大户张启福是那次“吃螃蟹”的受益者——2007年，张启福抵押了自己的房屋获得了4万元贷款。贷款之前，他饲养的种猪不到10来头，肉猪有100多头，每年能赚5万元左右；贷款后一年，他饲养的种猪的数量变成了30多头，肉猪则有400多头，年纯收入达到20多万元。日前，羊城晚报记者来到位于张家所在的大荆镇盛宅下村时，张启福家的一栋拥有数十个房间的6层“豪宅”正在封顶，而其位于村子边缘的养猪场里数百头猪正等待喂食，一派蒸蒸日上的景象……
这个新举措却中途“夭折”——
2008年7月1日，建设部颁布的《房屋登记办法》施行，其中规定“村民住房所有权转让只能在本村范围内进行”。当地房管部门据此不再受理农房抵押登记，银行也不得不停下这项业务。
据乐清农村合作银行工作人员介绍，截至2008年7月1日，该行已为5287户农民提供农房抵押贷款，农民正在使用的贷款总额达13.15亿元，对当地农户的养殖生产帮助巨大。不仅如此，据该行不完全统计，该段时间农房抵押贷款的不良率仅为0.9%左右，比该行整体贷款不良率还低约0.1%。
其后不久，这样的尝试在温州民间悄悄继续——
2011年，乐清市雁荡镇上灵岩村的吴辉辉一家把70多平方米的房子抵押，贷款127万元，在天津做起了黄金生意，虽然近两年生意不太好，“但还能维持，赚点小钱”；2012年年初，同村的成峰也用自己房子抵押贷款，到山西做起了皮具生意，风生水起……
民间的实践推动着政府的改革步伐。
2012年8月，温州市委、市政府出台《关于推进农村金融体制改革的实施意见》，作为配套政策的《关于推进农房抵押贷款的实施办法》随后施行。这些规定中再次明确对农房抵押贷款“放行”，今年的“暂行办法”又对此进行了更详细的规定：农户可以将自己的农房在本县范围内进行抵押贷款。
“从《关于推进农村金融体制改革的实施意见》到现在的‘暂行办法’，是一个逐渐细化的过程，政策在这个过程中一直是稳步推进的。我们的抵押贷款种类在逐渐增多，贷款的总量也在逐渐增加。”温州市农办农村金融处处长黄方雷告诉羊城晚报记者。
来自温州银监分局的统计数据显示，截至目前，温州已有13家银行业金融机构开展农房抵押贷款，抵押农户正在使用的贷款总额超过80亿元。
换房“破局”
农民退出宅基地向安置房“转移”的做法，被称为“农房集聚改造”，是当地近年来城镇化建设的一出“重头戏”，实施的结果可谓“冰火两重天”。
如果农户抵押房屋取得贷款后无法偿还怎么办？根据“暂行办法”的规定，这样的农房应该由法院来处置，主要方式是拍卖。而有资格参与竞拍的人应该是本县范围内的农户。“你想想，一家人还不起钱房子拍卖了，同村的人谁好意思买？但如果是本县范围，那买卖起来就方便多了。这个规定既让农房抵押贷款更容易，也会加速断贷农房的拍卖，最终必然会推进农房交易的速度。”在乐清从事房屋中介业务的小王如是分析。
温州市中级人民法院相关负责人告诉羊城晚报记者：“暂行条例实施以来，我们这里还没有因为贷款还不上导致农房拍卖的案例发生。”
尽管如此，为了提高农房交易流转的速度，温州在“暂行办法”当中还提出了另外一种促进农房交易流转的办法——“换购”：农民如果自愿退出宅基地可以在得到补偿的同时，以成本价购买当地建设的安置房。所购买的安置房有土地使用证也有房产证，可以自由上市交易。
退出的宅基地怎么用？温州市国土资源局土地利用管理处处长孙民告诉羊城晚报记者，主要看这些土地的自身情况，“比如城市中心地带的即收为国有，而其他很多原来是集体所有的仍归集体所有，部分宅基地甚至会复垦。总之，我们会根据‘城乡增减挂钩’的总量要求，对各种性质的土地进行平衡利用。”
这种农民退出宅基地向安置房“转移”的做法，被称为“农房集聚改造”，是当地近年来城镇化建设的一出“重头戏”，实施的结果可谓“冰火两重天”——
2011年，温州主城区鹿城区滨江街把滨江商务区CBD的一块“全市最好的地”拿来做集聚改造。不仅如此，当地还施行了“基底面积一翻三”的办法，一块45平方米的地，可以补偿135平方米。农民购买安置房的价格，约5000元/平方米，而周边楼盘即使在暴跌后也要约2万元每平方米。“我们都盼着‘上楼’呢！”当地居民小赵说，大家对这个改造都很支持。
但在距市中心较远的龙湾区瑶溪镇黄石村，情况则完全不同。
从温州市中心驱车近一个小时才来到黄石村农房聚改造房建设现场。该项目选址于黄石社区服务中心旁，依山傍河，风光很好。但村民对此却并不买账。一位不愿透露姓名的村民介绍：“因为很多人不想买安置房，去年当地有关部门曾想把黄石桥附近的一片农房强制拆除，引起当地农户不满集体反对。”另一位林姓村民则告诉记者：“我这个房子120多平方米，独栋三层。给了政府，他们补偿我200元钱每平方米。我去买安置房，至少6000元每平方米，怎么换？还有，我住的地方距离安置房不过几百米，还有必要‘集聚’吗？”
统计显示，“农房集聚改造工程”2011年在温州全面启动，一年后项目即达约200个，推广十分迅速，但不少村民对此意见颇大。“我们也知道在这个事情中一些农民有意见，不想搬，但总体来说还算是个别的现象。”龙湾区一位不愿透露姓名的官员思虑良久后谨慎地对记者说。
不碰“红线”
土地性质问题不仅是法规中的“红线”，更是温州很多官员头脑中的“红线”。 “暂行办法”出台后，当地专门明确了条文中本来没有的“城镇居民不能到农村买房”，将“红线”划死。
“农房集聚”释放出大量宅基地，同时农民的新住房又能自由买卖，这成为宅基地改革“松绑”的重要前提。但当下，宅基地的流转仍然是一条不可逾越的“红线”。
“目前宅基地在农村流转的方式只有一个——调剂。就是那些本来没有宅基地的人，可以在经对方同意后，通过申请审批，获得别人多出来的宅基地。”孙民告诉记者。
实际上，温州的宅基地流转曾一度“破冰”，只是并未出现在“暂行办法”中。24年来，宅基地政策在温州可谓“一波三折”，所折射的改革之路引人深思——
1989年7月，依据原国家土地管理局相关规定，温州对城镇居民购买农房的给予办理土地使用权变更登记，同时颁发国有土地使用权证。1995年5月，原国家土地管理局对上述文件修订，该政策停止执行；
2001年5月，温州市国土资源局出台规定，通过一种“曲线”办法来实现宅基地流转：城镇居民如果想在农村购买宅基地，可以由市县先统一征收为国有，然后再划拨土地使用权办理出让手续，最后再进行土地变更登记。
这个规定在民间很受欢迎，现住瓯海区的姜桂远提起这个规定仍觉得“好得很”。“我于2003年左右在现在的火车南站附近买了一块地，200多元每平方米，100多平方米总共2万多元，拿到了土地证。后来我就在上面盖楼，也没花多少钱。现在那房子值200多万元……”
但这个规定也很快“夭折”。
2004年4月底，国务院出台文件明确规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”
“从2004年4月至今，温州严格执行国家相关规定，对城镇居民在农村购置宅基地的行为，一律不予办理转让变更登记。”温州市国土资源局有关负责人告诉记者。
记者在采访中发现，土地性质问题不仅是法规中的“红线”，更是温州很多官员头脑中的“红线”。从市属各局、办到区、镇、乡，各级领导都谈“地”色变——“我们对原来的土地性质没有任何改变。”“农房买卖与土地无关，不改变土地的所有权，所有权还是集体的。”“我们关于宅基地的问题没有任何突破，完全符合现行的法律法规的规定，千万不要误解误读。”——在回答记者有关提问时，这些是最普遍的回答。
“暂行办法”中，对宅基地问题没有提出更多举措。“暂行办法”出台之后，当舆论广泛讨论新政放开了城镇居民到农村买房的限制时，温州市委农办即专门以“十问十答”的方式明确了条文中本来没有的“城镇居民不能到农村买房”，再次将“红线”划死。
一位当地有关官员私下向记者解释了各级领导谨言慎行的原因：“一项改革，在其他城市可能都不算什么，但一旦放到温州来，一旦加上‘温州’两个字，就不一样了。温州稍有风吹草动，就有各种各样的解读出来……在这样的环境下，我们的改革不能不小心谨慎，不能不稳扎稳打，尤其涉及农村土地问题，更是不敢轻易‘越线’……”
深化改革
有专家认为，要想继续深入改革必须破除“土地歧视”，“暂行办法”并没有拿出什么很有创意的办法和举措，谈不上可以在全国推广借鉴的经验。
既然在农村土地改革问题上如此谨慎，为何“暂行办法”会对根本无法与土地剥离的农房改革做出包括“农房抵押”、“农房拍卖”、“农房置换”等诸多详细规定？温州大学商学院党总支书记、温州大学国民经济研究所所长胡振华教授认为，主要是因为政府在这方面欠了太多的“制度债”。“比如农房交易已经在民间操作多年，但一直没有制度保障。这次改革就是因为积压了太多这样的问题，必须还这些‘制度债’。”“当然，政府同时也希望通过这个办法把农村改革继续引向深入。”
但胡振华认为，这次“还债”并不彻底，改革并不深入，“没有根本解决农村土地的流转问题。包括宅基地问题、小产权房问题等都没提及。”
为什么宅基地会在改革中成为难以逾越的“红线”？除了国家的规定外，胡振华认为另一个重要原因是宅基地被赋予了太多的内涵不能易触碰——“它有宗族色彩，意味着一个村民和所属宗族的关系；它有政治色彩，意味着村民是哪个村委会的一员；在一定程度上，它甚至是农民的‘精神家园’……”
胡振华认为当下解决宅基地流转问题最好的办法是“捆绑”：“不要再单独发土地证，应该把土地证和房产证合二为一，就叫‘房产土地证’。这个操作起来不难，只要在办房产证的时候多设一个窗口，交相关的土地税就可以了。地随房走，这样宅基地的流转就顺畅了。”
“更关键的是，我们不能总把眼睛盯在宅基地上不放，一块宅基地能有多大？要从更高的角度、更大的范围去看农村的土地流转、土地改革。比如小产权房，就应该‘大赦’，交多少钱之后就给发证。在‘大赦’过程中，不要分类，全都按统一标准交钱发证。不然会给有关部门留下‘寻租’的空间，制造新的不公滋生腐败。”
胡振华觉得，对土地分类就是对土地的歧视，不应该因为土地性质的不同而设置各种交易流转的障碍。
“暂行办法”中，除了最受关注的农房之外，还将农村集体经济组织股权，山林股权，农产品期权等其他产权列入可交易范畴。温州市农办农村金融处处长黄方雷表示，类似的农业产权交易品种还会逐渐增多，农业部门将根据现实的情况和农民的需要逐渐扩展可交易的农业产权范畴，比如其他类型的“股权”等。
在胡振华看来，推进“股权”改革正是农村土地改革的深化之路。胡振华认为，农村土地改革在完成农房、宅基地自由流转之后的进程，就应该集中在“土地股份制”的相关改革，将土地划分为股份分给农户，而农户可以在此基础上自由交易流转。“这样才能使土地的效用最大限度地发挥出来。”
“但在当前，连宅基地的改革都还没又开始，‘土地股份制’的改革就更谈不上了”，胡振华认为，本次“暂行办法”并没有拿出什么很有创意的办法和举措，改革的力度太小，“根本谈不上什么可以在全国推广借鉴的经验。”
温州人在对土地改革的自发探索中，已经“总结”了不少“好办法”
民间流行的“未来合同”
在温州农村，老百姓在抵押贷款、农房买卖中都探索、“总结”了不少好办法。有些在很大程度上突破了“暂行办法”的规定。
以贷款为例——记者在调查中发现，“暂行办法”中规定的农房抵押贷款，在很多地方已经被“农村联保贷款”所取代。所谓“农村联保贷款”，指的是一个农民贷款，另外几个农民担保，如果贷款人还不上钱，担保人还钱。这种贷款形式不但不用抵押房屋，还可以“无中生有”，在手中没钱也没房的情况下直接贷款来盖房。
这项业务发端于苍南。
2006年，个人信用贷款在全国范围内破冰，温州市苍南县农村信用合作联社随即创造性地通过“农村联保贷款”的办法为当地不少农民发放贷款建房，在全国率先开始了“农民住宅按揭贷款”的尝试。
“农村联保贷款”其后在温州农村迅速发展。
“我们现在主要是通过‘联保’来贷款，我们村子里现在贷款的人有七八成都是通过这个来贷的，通过农房抵押的在贷款的人中最多也就占一两成，不到万不得已谁会拿房子做抵押？毕竟风险太大。”乐清市雁荡镇青年农民干成万告诉记者，他家在外地开店做生意的贷款就是前年通过“联保”贷到的，现在生意做得很好，“汽车都买了好几辆”。
而在更深的层面，比如“暂行办法”未触及的宅基地问题，温州的民间智慧创造了一种“未来合同”——
“买卖双方签合同时，注明等到将来土地证能办了，卖方要协助买方办证，当然，办证的钱都要由买方出。”乐清市雁荡镇的一位林姓村民告诉记者，“其实之前也有些年不能办土地证，后来又能办了，买卖双方补上这个手续就是了。现在的情况大家都觉得是暂时的，将来一定可以办证。既然这样，那就先在合同里说清楚……”
这种“未来合同”不仅实现了宅基地买卖，也使得“城镇人口不能到农村买房”的“红线”在一定程度上被突破。“城里人不仅可以在农村买房，还可以买宅基地，等到国家允许的时候补办个手续就行了。”上述林姓村民说。
“温州市里的人近年来到农村买房的在增多”，温州市民黄月孝告诉羊城晚报记者，“到农村买个小房子，连着宅基地一起买，可以养养鸡，种种菜，比在城里住舒服多了。现在主要是宅基地贵，房子便宜，所以有些人干脆买块地自己盖房子，想怎么盖就怎么盖。当然因为宅基地还没法办证村民反悔发生纠纷的也有，不过极少，签了合同又反悔的话，会让全村人瞧不起。温州人什么都丢得起，就是丢不起面子……”（记者 鲁钇山）
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