征管成本过高让一些税种成“鸡肋”

　　任何东西都有成本,税收也是如此,征税成本的高低与纳税人的利益紧密相关。近来房产税等征收成本较高的问题引人关注。

　　重庆、上海试点房产税迄今已经两年多了,效果如何呢?重庆地税部门的一位官员告诉中国青年报记者,重庆2012年征收的房产税总额有1亿元,占重庆市财政收入的万分之三,而实际征收的金额要小于这个数。

　　“现有房产税的征收成本很高,从税的性价比来说,效率很低。”这位地税部门的官员说。重庆的房产税征收有两种对象:个人拥有的独栋商品住宅,个人新购的高档住房。高档住房是指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价两倍(含两倍)以上的住房,在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套(含第二套)以上的普通住房。

　　重庆推出房地产税之后,房地产开发商想出了种种规避的手段。要界定房屋是别墅,房产证上得注明。比如,别墅定义跃层高6米,开发商就建成5.5米;原来别墅花园是单卖的,房地产商就把花园当成赠送,并不纳入房产里。

　　“新建别墅都规避了政策,只能征收之前在房本上注明是别墅的存量房了。”这位地税部门的官员说,名义上别墅没有新增,所以房产税只能在有限的存量别墅上做文章,几乎没有增长空间。

　　一个真实的案例是,重庆某税务所所长,为了征一位别墅所有者的房产税,不得不亲自去机场接这位业主,因为该别墅的主人并不常住重庆。

　　而且,即便不交房产税,税务机关也没有太多办法,向企业征税可以强制征管,但面向个人征税,税务局并没有强制的办法。在一些地税部门,征收房产税被当成了政治任务,局领导每人负责一个区,虽然花费了很多经历,但征收的效果并不理想。

　　从单个税种来看,征收房产税的成本较高。从整体来看,我国的税收成本有多少呢?税收的征管成本,包括,税务局人员的工资,办公经费、固定资产的购置以及一些研究经费。甘肃省某县国税局的一位税务干部告诉中国青年报记者,每年县国税局征上来的税收总额约为5000万元,县国税局正式员工约为100人,每人每年的人头费约为3.5万元,折算下来,县国税局的税收成本约为7%。

　　被取消的自行车税

　　税收征管成本过高,会让税收变得荒谬可笑,为了征1元的税,花费的成本可能高达7毛钱。财政所获无几,却浪费了宝贵的政府和社会资源。

　　博锐财税沙龙一位研究员告诉中国青年报记者,前几年被媒体和学界所关注的月饼税就是一种征收成本很高的税收。说到底,月饼税其实就是对员工获得福利的一种税收。对这部分与福利相关的税收,一部分国家其实是放弃的,对福利征税,其实推高了整个社会的管理和运行成本。

　　不合理的税收政策会带来极高的税收成本,1697年英国国王曾经推出过窗户税。很多人为了逃避窗户税,在税收人员来收税的时候就把窗户堵死。后来当局严厉打击这种避税的行为,许多人只好把窗户彻底砌成墙——政府成本很高但征税很少,最终在1850年废除了窗户税。

　　2004年,北京市取消了对“自行车和其他非机动车车船使用税”的征收,理由是“成本太高”。北京市地税局的一份统计数据表明,为了征收不到市税收万分之四的“自行车和其他非机动车车船使用税”,地税局花费的征收成本已经达到了实际征收税款的30%~40%。

　　有财政系统人员表示,这个税的征收难度本来就很大,征税成本和收益不成正比,取消了不论对纳税人,还是对税务机关都是好事。

　　我国尚未有全面的税收成本统计

　　关于税收成本,官方并没有统一的数据。关于全国总的税收成本以及各分税税种的成本,目前都没有准确的数据。

　　天津财经大学教授李炜光曾经做过一项研究,1999年我国的征税成本约占税收总额的3.12%,而目前这一比例已经达到5%~6%,同期美国征税费用约占税收总额的0.58%,日本是1.13%。

　　贵州财经大学副教授杨杨曾经撰写过一本《我国税收征管成本研究》的专著,她指出,目前只有一组较旧的全国统计数据可供参考,我国税收征管成本要远远高于西方发达国家,平均征管成本约为4%;我国各地区征管成本不一致,中西部欠发达地区征管成本远高于沿海发达地区,比如内蒙古为9.6%,贵州11%,山东4.3%,广东4.7%。

　　杨杨认为,这组全国数据已经发生很大改变,比如,沿海经过新一轮的征管改革,成本已经大大降低了,但是近期全国数据依然缺失。

　　不过在官方的一些小范围的调查中,透露了某些地区和某些税种的税收成本。

　　2007年审计署对18个省(市)税务部门征税成本开展了审计调查,重点抽查了省、市、县三级236个税务局,并指出了其中存在的问题:

　　一是人员支出水平较高。2006年,18个省(市)税务部门人员支出人均5.83万元,抽查的236个税务局人员支出人均9.06万元。二是办公用房面积超标。抽查部分税务局,超标面积占58%。三是无编制和超编制购置小汽车。抽查已实施或参照实施车辆编制管理的162个税务局中,有90个税务局超编制购置小汽车。四是招待费、会议费、培训费和出国费控制不够严格。抽查的236个税务局2006年支出达10.55亿元,仍处于较高水平。

　　一位税务干部称,中国税务部门总共有74万人,真正办事的时候,却找不到人。74万人都干什么去了?他分析,74万名税务干部,真正在税收一线的很少,“做税收业务的没坐办公室的多。”国家税务总局和省局的机关都不直接接触业务,尤其是省局只发挥上传下达的作用。地市局之间、省局之间,沟通不足,征管效率不高。

　　与此相对应的是,美国的征税系统执行的是扁平化管理模式,就是压缩机关人手,大部分资源倾向一线。美国联邦税务局人不多,但下面办事的大企业和国际税收管理司就有7000多人。

　　流失率也影响税收征管

　　关于成本,在学界还有另一种定义,认为还应该包括税收的流失率。税收征管的效率除了征税成本以外,税收流失率也是很大的一块。

　　曾在扬州、海南等地税务系统工作的中央财经大学税收教育研究所所长贾绍华是中国最早研究税收流失率的人之一,他曾经出版《中国税收流失问题研究》一书。

　　贾绍华说,税收流失划分为“地上经济”流失和“地下经济”流失。地上经济流失又分为非农物质部门,即扣除农业部门以外的第一、二、三产业的所有部门的税收流失、进口关税流失、个人所得税流失,三项汇总得出地上经济税收流失规模。再加上地下经济税收流失规模,即为我国税收流失的总体规模。

　　税收流失率到底是多少?

　　对此,尚难找到准确的官方数字。据介绍,国家税务总局税收规划核算司曾委托中央财经大学做过一个税收流失率的调查,具体数据并没有透露,但据说这个数据令人吃惊。也有消息说,目前国家税务总局委托中国人民大学在做一个类似的调查。

　　根据贾绍华的研究,1995年我国税收流失额为4474亿元,当年税收收入为6038亿元,税收流失率高达42.56%,而2000年我国税收流失额为4447亿元,当年税收收入为12582亿元,税收流失率为26.11%。

　　税收存在流失是必然的,就像农民也无法做到颗粒归仓一样。贾绍华说,英美等发达国家的税收流失率在10%上下,现在中国的税收流失率约在20%以上。

　　国家税务总局大企业司司长王道树曾在《中国税务报》撰文称,就全部税收来看,英国2008～2009财年的税收流失额为420亿英镑,流失率为8.6%。从纳税行为来看,在英国,由于逃税行为而造成的税收流失占全部流失额的17.5%,避税行为占17.5%,不合理的税法解读行为占15%,公司财务管理不规范行为(如账簿不健全等)占15%,恶意犯罪行为占12.5%,地下经济行为占7.5%,欠税行为占7.5%,由于纳税人计算错误导致的税收流失占7.5%。有研究机构曾经对中国单个税种的流失情况做过统计。国际货币基金组织一份内部研究文件显示,中国2007年增值税8678亿元,占GDP的3.3%,流失率是35.2%。