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法院专家谈处理地方债最终手段：政府破产

2013年09月24日 08:57 来源：经济参考报

　　地方政府债务总体处于可控范围内，但不排除部分地方政府问题比较大，已经出现债务违约的情况。

　　应对这种情况，可以借鉴企业破产重整，建立政府财政重建、债务重组的制度，规范、公开地解决政府财务危机问题。

　　采取这种政府财政重建的办法，可以彻底预防和解决地方政府债务危机，避免拖而不解可能产生的危害。

　　审计署对地方政府债务的审计结果将于10月份出台，据国家领导人在有关公开场合的表述是：“总体上处于可控范围内。”我们可以据此乐观地认为，地方政府债务不会从根本上影响到我国经济的整体走向。但是，据财政部长楼继伟所称，部分地方的问题比较大。对于问题比较大的地方政府，可能不排除其已经出现债务违约的事实，甚至是有些地方已经出现了通过借贷来“吃饭”的事实。

　　应对这种极端例子，无非是两种办法。第一种办法是拖，政府作为债务人，债权人一则很难将其作为被告诉至法院，二则进入诉讼程序也很难获得胜诉判决，三则即使胜诉也很难执行。但是，这种办法导致的危害极其严重，首先，会导致债权人形成呆账坏账，一旦数额巨大，将危及整个金融秩序；其次，这种作法将极大损害政府的公信力；再次，这种作法将进一步刺激已经形成的只顾面子不顾里子的政府花钱的思维。

　　第二种办法就是借鉴国外的成熟作法，坦承已经无力偿还到期债务的事实，进入政府财政重建、债务重组的程序，从而规范、有序、公开、高效地解决政府财务危机问题。这种办法在美国等西方国家被称为市政破产、政府破产，在日本被称为政府财政重建，其本质上讲是借鉴企业破产重整的政府财务重整制度。鉴于破产一词可能引起的误解，我们建议使用“政府财政重建”一词。

　　我们认为，第二种办法对于彻底预防和解决地方政府债务危机具有第一种方法无法比拟的优势。结合中国目前的实际情况，建议在制定这一制度时应当从几个方面构建。

　　政府财政重建的目标及原则

　　政府财政重建的目标就是公平保护债权人和政府的权益，在政府的公共职能得以维护的情况下既使债权人的合法利益得到清偿，又使政府摆脱财务困境。

　　政府财政重建应当遵循三项基本原则：

　　政府职能维持原则。基于这一原则，在政府财政重建的过程中，仍然需要保障政府的基本职能履行，因此，不可能存在对政府财产进行清算的可能性，也不存在剥离业务的问题。

　　诚信地保护债权人权益的原则。政府财政重建本质上是公权力主持的一个程序，而公权力本质上有庇护公权力的倾向，因此，在规则设定时，尤其应当防止以财政重建为名，行损害债权人的利益之实。

　　当地政府自救为主原则。在财政重建过程中，用于清偿政府债务主要应利用当地政府的收入和资产清偿债务，防止过度依赖中央政府和上级政府，导致危机无限扩大。

　　按照实际情况确定政府的财务恶化程度

　　因为财政重建程序对当地影响巨大，涉及利益群体多，因此，在进入程序上应当从严把关，防止数量过大，影响到整个国家的经济形势。参照国外的作法，我们认为，在设计进入程序时应当注意以下几点：

　　地方政府的层级。美国是州以下级别的政府可以进入破产程序，对我国的实际情况和复杂性而言，应当严格控制进入财政重建程序的地方政府层级，我们认为应当限于县级以下的地方政府，待时机成熟时再将级别提升。

　　上级部门的批准。下级政府财政重建，势必影响到上级政府各方面的统筹安排和配合，因此，上级政府或上级相关部门的批准就是必须的。

　　政府的财务恶化到一定程度。按照企业破产法的标准，企业不能清偿到期债务，并且资产不足清偿全部到期债务或者明显缺乏清偿能力即具备破产原因。但是，鉴于政府的资产在很大程度上是政府履行职能所必须，无法变价用于清偿债务，因此不能采取资不抵债标准。国外一般都采取现金流标准，即政府缺乏足够的现金支付其必须承担的公共服务和债务偿还。日本规定赤字额超过了标准财政规模的5%(都道府县)或20%(市町村)即可成为财政重建团体。我国也应当按照实际情况确定政府的财务恶化到何种情况才能够进入财政重建程序。

　　与主要债权人的善意协商。为了防止政府滥用职权，美国破产法要求政府在进入破产程序前必须与多数债权人达成协议或进行善意协商。我们认为，在政府财政重建前，应当要求政府与主要债权人进行善意协商，这样有利于在广泛的基础上制定债务清偿计划。

　　应由中央政府组成地方政府财政重建工作组

　　在司法独立性强、司法权威高的国家，往往采取进入破产程序由法院主导进行，如美国是在《破产法典》的第九章规定了市政破产的内容。而在司法独立性和权威性均不足以支撑的情况下，一些国家采取行政手段处理政府财政重建，如日本制定了《地方财政再建促进特别措置法》，由政府向总务大臣提出申请，并在中央政府的指导下开展相应程序。

　　就我国来说，目前法院缺乏规范、高效、公正地处理政府财政重建所需的经验、权威和资源，由法院主持这一程序显然是不合适的。而在重建过程中，中央政府的支持是最重要的，因此应当由中央政府组成地方政府财政重建机构，在进入财政重建程序后，派出人员组成工作组主持财政重建工作。

　　工作组的职能很广泛，其主要职能是核查政府债务、清查政府财产、编制或指导编制债务清偿计划、编制或指导编制财政调整计划、指导财政重建期间内预算方案的制定、确认债务清偿计划和财政调整计划、督促有关计划和方案的落实。鉴于上述职能的广泛性，工作组的成员应当包括破产法、资产评估、审计、财务、税务、编制等各个领域的专家，同时，还可根据需要聘用专业人员。

　　地方政府债务如何清偿

　　债务清偿计划是整个政府财政重建的核心，其主要内容有两点：

　　一是政府还多少钱，这涉及到政府债务是否要削减和调整的问题。如果政府的债务数额巨大，长期不可能归还，那就应当削减债务数额。在企业重整中，削减债务的底线是债权人在清算程序中可以获得的清偿数额。我们认为，可以参照这一作法，将可以用于清偿债务的资产进行清查和评估，从而模拟出清偿率，只要在债务清偿计划中不低于该清偿率，即可获得批准。

　　二是政府从哪里拿钱来还，这涉及政府还债资金的来源问题。就我国目前财政体制来说，还债资金的来源有：地方政府的财政收入、地方政府变卖部分对履行政府职能无关的财产、地方政府发行债券、上级政府和中央政府的财政拨款。当然，为了防止道德风险，使地方政府摆脱倚赖上级的习惯，还债的资金主要应来源于地方政府自己。即使中央或上级政府拨款，地方政府也应在财务困境摆脱之后的指定期间归还全部或部分款项。

　　地方政府的财务应当进行调整

　　对于财政重建来说，解决财务困境只是第一步，最终目标是使地方财务走上良性循环的轨道。因此，地方政府的财务应当进行调整，从而使地方政府能够达到收支平衡，否则，即使中央政府或上级政府暂时通过财政拨款使地方政府摆脱困境，经过一段时间后，该地方政府仍然可能继续陷入财政困境。从国外的作法来看，财务调整一般包括以下方面：

　　出售资产。国外的地方政府在破产后，往往将可用于出售的资产进行变价，例如公车、建筑甚至收费权。我国的地方政府所掌握的财产要远远多于外国地方政府，例如，国有企业的持股权、楼堂馆所、土地所有权。在财政重建程序中，要准确清查哪些财产是履行政府职能所必须，哪些不是必须，并将非必须的财产进行变价，用于清偿债务。

　　减少办公成本。地方政府在进入财政重建程序后，不应当再维持过高的办公成本。我国地方政府在三公消费、楼堂馆所等方面的成本一直很高，因此，应当在预算中大幅削减上述成本。例如，政府应当从豪华的办公大厦里搬出来，租住简易的办公楼；耗资大的晚会等项目，应当停办。

　　减少公共服务项目或降低服务水平。在国外的政府破产过程中，公共服务必然受到影响，甚至基本职能都受到影响。例如，路灯维修、垃圾清理甚至出警时间都受到影响。我们认为，中国政府承担的公共服务项目过多，应当适当进行减少，从而减少支出。

　　裁减人员和福利。就我国而言，政府预算的主要构成是人员工资，使地方财政成为吃饭财政。如果能够减少人员工资和福利的金额，将极大缓解财政困境。在削减该部分支出时，应当按照冻结进入、削减额外福利、降低工资水平、裁减人员的顺序处理。

　　债务清偿计划如何通过和确认

　　财政重建是一个集体受偿的程序，可以有效地发挥集体决策的作用，摒弃非理性选择。因此，在财政重建的设计中，应依赖债权人会议的决策作用，同时，也应赋予法院强制批准的权力。我们可以参照国外的成熟作法，对通过和确认程序作如下设计：

　　将债权人分为公务人员债权组、有担保债权组、普通债权组(必要时可设置小额债权组)，由各债权人组分别表决，表决组内按债权额和人数进行表决，双过半者的视为表决通过；

　　如果各债权人组均表决通过债务清偿计划，财政重建工作组可以直接确认；

　　如果多数债权人组表决未通过计划，应当重新制作债务清偿计划；

　　如果多数债权人组表决通过计划，仅有少部分债权人组未通过，而计划对于该债权人组的利益未有削减，或虽然有削减但该组债权所获得的清偿不低于参照清算所获得的清偿率，财政重建工作组可以强制批准计划。

　　财政重建工作组应当监督计划的执行

　　在债务清偿计划和财务调整计划被确认之后，财政重建工作组应当监督计划的执行，确保债权人能够按期获得清偿，财务调整计划执行到位。其工作内容包括督促清偿资金的到位、监督清偿资金的给付、参与政府预算的制定并监督其执行、向债权人通报计划执行情况。

　　在执行完毕后，财政重建工作组应当出具报告，从而终止整个财政重建程序。

　　(作者单位：北京市朝阳区法院)