赵乃育 绘
备受关注的全国城镇化工作会议召开在即，土地制度和户籍制度改革再次成为城镇化背景下的核心议题。虽然每年有1000多万农民工进入城市，但现行土地制度和户籍制度方面的制度藩篱和“隐性”门槛，使得“农民工市民化”这一新型城镇化的核心难以做实。
《经济参考报》记者了解到，一些城市利用居住证制度设置学历、技能、投资等新门槛已成为普遍现象，或者存在只改变户籍、未改善生活居住条件和福利水平的“空转”现象。而当前的土地制度使得农民难以真正“走出去”和“留下来”，一些地方的户籍改革试点中，甚至出现了原有城市户籍人口希望换成农村户籍的“逆城市化”现象。
门槛高 农民工身份难转变
作为户籍制度改革的过渡性政策，居住证制度已在多地探索实行。据全国城镇发展改革试点经验总结材料，上海、浙江、广东、江苏、北京等地都将居住证与在当地落户相挂钩。然而，居住证已经成为了农民工落户新限制。
“自由迁徙”，首次出现在今年的政府工作报告中，报告提出要为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。而户籍制度正是城镇化过程中改革呼声最高的制度藩篱之一。
去年2月，国务院发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，要求今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩，继续探索建立城乡统一的户口登记制度。十八大报告中再次明确提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。
从近年来各地的实践和国务院的政策来看，当前户籍制度改革基本上遵循着“积极稳妥”的思路。特别是对于农民工在大城市的落户问题，现有的政策还比较谨慎，以防“有的地方不分城市类别不顾城市综合承载能力，一味放宽落户城市的条件”。
据了解，2000年，我国全面放开了县以下城镇的落户限制；2011年，全面放开了农民进入中小城市的落户限制；2012年，首次放开地级市户籍，部分大城市和特大城市户籍制度也在进行探索。
不久前，广州市取消农业户口和非农业户口划分，统一登记为“居民户口家庭户”，引发人们对于户籍制度改革加速推进的猜想。此外，河北、辽宁、江苏、山东、重庆、四川、广西等10多个省区相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统称为“居民户口”。
有专家指出，一些地方户籍制度改革存在“空转”现象，即直接把农民的户籍变了，但并没有改变他们生产和生活居住条件，这样的户籍改革没有意义。北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀认为，依附在户籍上的社保、医疗、教育、养老等问题不是公安部门和户籍制度本身能够解决的，户籍放开之后，更重要的是解决农民进城的问题，真正实现人的城镇化。
记者了解到，不少地方在居住证、户籍、公共服务方面设置学历、技能、投资等诸多门槛已经成为普遍现象。比如2010年至2012年5月，广东省通过积分入户的大约为农民工总量的百分之一，73.7%的积分入户者具有一定职称或者严苛的职业资格。
今年7月1日起，上海开始实行居住证积分制度。根据居住证积分制，持有居住证、总积分标准分值达到120分的外来人口，可以享受子女教育、异地高考、社会保险（放心保）、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。获得积分的基础指标包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在上海市工作及缴纳职工社会保险年限等。
对于大量外来务工者来说，特别是那些低文化水平的人，由于难以拿到120分的标准分，仍然都挡在门外。而且居住证和上海户籍相比，仍然存在差距，比如不能享受上海市低保待遇，不能申请购买保障房等。
近日有媒体报道称，由公安部牵头制定的“居住证管理办法”草案已经提交至国务院法制办，有望在年内推出。其中较大的突破在于，居住证将不设置人才门槛，覆盖所有外来人口。
负担重 地方财政力不能支
户籍制度改革最终要实现城乡公共服务的均等化，还需要社保、财税、土地政策等一系列改革配套。在实际操作中，很多城市不愿意放开户籍还有现实的考虑，主要就是因为地方财力难以承担农民工市民化的高成本。
有测算称，一个典型农民工市民化(包括相应的抚养人口)所需的公共支出成本总共约8万元左右。全国人大财经委副主任委员、经济学家辜胜阻不久前对湖北省六个三线城市进行了调研，他认为农民工市民化有六项成本，包括随迁子女教育成本、医疗保障成本、养老保险成本、民政部门的其他社会保障支出、社会管理费用和保障性住房支出。
广东省的一位地方官员告诉记者，虽然国家和各省均出台了基本公共服务均等化规划和方案，但对于承担基本公共服务的地方政府来说，服务需求越来越多，财政上的压力越来越大，而国家和省级财政税收政策没有调整，各省的政策存在差异，无法对接。要将庞大的外来人口全部纳入公共服务均等化的统筹范围绝非易事，即使是北京、上海、广州等经济发达财政充裕的城市也难以承担。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，一次性将外来人口全部改成城市户籍人口，不仅对地方财政形成较大压力，也将会出现人口倒挂情况。因此，户籍制度改革应分期分批实施，重点解决长期举家迁徙，在城镇就业多年有稳定居住条件的居民。促使他们通过户改在就业和居住地落户。与此同时，对于没有解决户籍的居民，应先通过缩小公共服务差距解决农民工市民化问题。
在李铁看来，像北京上海这样的大城市根本没有办法进行户籍制度改革，因为它们集中了全国最好的资源，福利基本上接近于发达国家了。对于中国的一个城市，要解决户籍，同时要解决含在户籍上的公共福利，意味着政府的支出一定会向这方面倾斜，会使原来的居民福利受到很大的影响。
有专家认为，深化城镇化配套改革需要在中央政府和地方政府以及政府企业和个人之间构建多元化的成本分担机制。比如应该建立“人钱”挂钩机制，即根据各城市吸纳农民工定居的规模，每年定向给予财政补助，以激励城市吸纳外来人口。
记者了解到，备受关注的“国家中长期新型城镇化规划”中，作为地方财政重要来源的中央财政转移支付的标准有望会进行改变。未来我国财政转移支付分配规模将一改之前以户籍人口认定方式，更多考虑常住人口因素，根据常住人口规模进行认定，以做到根据地方实际行动真正合理分配公共资源。
安居忧 进城农民难舍土地
30多年前的城镇化发端于农民从土地的束缚中解放出来，由此出现了全世界最大规模的人口流动。在新型城镇化推进过程中，土地制度改革仍是关键因素。
一些在北京、深圳打工的农民工接受采访时对记者说，由于不清楚未来土地政策的变化，他们对于在城市里安家仍心存后顾之忧。
中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉认为，在缺乏稳定的定居预期的情况下，外出的农民工不敢转让承包土地的经营权，更不愿意放弃已经闲置的宅基地，造成在最严格的土地管理制度下，土地的生产和生活利用率却有所下降。
经济学家厉以宁曾表示，在推进城镇化过程中，土地确权要先行一步。他甚至认为，土地确权堪比另一次“土改”。
事实上，土地确权被看作保障农民土地财产权利的基础性工作。通过确权，农民能够拿到依法登记、具有法律效力的土地承包经营权证和宅基地使用权证，获得更加稳定的预期，在城镇化过程中真正能够“走得出去”。
2012年底，国土部已基本完成了农村集体土地所有权的确权工作，农业部门则提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。
成都作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，从2008年开始推行以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革。通过确权颁证，农民获得了集体土地的使用权、经营权以及由此派生出来的转让权，使得农村产权更为全面。
据北京大学国家发展研究院综合课题组的研究，成都土地制度改革的路线图是，在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转、推动土地资源的市场化配置、促进城市化。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智认为，随着农村土地所有权、使用权和经营权得到强化，再通过征地制度改革，将约束地方政府征地行为，大大提高征地补偿水平和土地利用效率，并改变此前粗放的城镇化发展模式。
清华大学教授蔡继明则提出“农民自主型城镇化”的概念，即乡镇集体在符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城镇化并实现农民生产方式转变与分享经济成果的城市化模式。
蔡继明认为，农民自主型城镇化保障了农村集体土地的权益，体现了农民当家作主的地位，使农民充分享受了工业化城镇化的成果，缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾，同时也减轻了政府的财政负担。
脱钩难“逆城市化”现象显露
因为农民市民化和土地财产权利挂钩，在重庆、成都等地的户籍改革试点中，出现了不少“逆城市化”的现象。一些农民工不愿意要城市的户口，甚至于很多原有城市户籍的人口，希望换成农村户籍，以分得田地，享受城镇化带来的红利。
前几年，一些地方在城镇化的推进过程中实行“宅基地换房、土地换社保”的政策，实际上还是打着土地的主意。比如重庆曾经提出农民进城的“三件旧衣”(农民的承包地、宅基地、林地)换“五件新衣”(包括养老保险、医疗保险、子女读书、就业、住房)的政策，一度引起了很大争议。
据全国城镇发展改革试点经验总结，即使是在成都市，改革也没有完全摆脱对农村土地的依赖关系。在城镇保障性住房和失业保险等方面，还是根据居民是否拥有农村土地进行了区别对待，比如居民如果在农村仍然拥有宅基地和相应的房产，那么在城镇就不能享受保障性住房；居民在农村仍然拥有承包地和林地，就不能享受到基本的失业保险。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，农民的宅基地与承包地其实一直在承担着农民的社会保障职能，所以目前的城镇化还是不要急于去没收农民的地与房。如果再出现2008年式的金融危机，上千万甚至几千万人失业了，农村回不去了，宅基地与承包地没有了，可能会引发大问题。
专家认为，农民应该带着土地权利进城，转为市民后也保留其原有的土地权利，或采取市场化的退出机制。即使“土地换社保”具有合理性，其前提也必须是农民能够获得和城里人同等的社会保障。
中国(海南)改革发展研究院院长迟福林建议，一方面要尽快剥离土地的社会保障功能，尤其是在农村土地得不到物权保障、不能抵押贷款的情况下，不能硬性要求农民工以放弃土地权利为代价来获得城市基本公共服务；另一方面要切实保障农民的土地收益权。在符合城乡土地规划的前提下，建立完善的农村土地使用权的转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。
国务院发展研究中心课题组的分析称，城镇化进程中，要保护好农民土地权益关键在于建立被征地农民社会保障制度，鼓励农民带着土地权利进城做市民，保障农民的宅基地用益物权，明确农民对农村整理节约出的建设用地享有收益权，确立以土地市场价值为土地补偿标准的计量依据等。
据了解，国土资源部已经考虑在加快完善农村医疗、养老等保障制度的前提下，逐步放开宅基地使用权流转。而目前浙江、安徽、广东等地也已着手进行宅基地流转试点工作，意在探索建立宅基地流转制度，真正体现农民的财产权益，让农民带着“第一桶金”进城。
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