日本财政面临严重可持续性危机

　　图为日本首都东京街头,人们走过股市信息显示牌。　新华/法新

　　安倍重掌政权后搞的所谓灵活机动的财政政策,实质是再度使用财政刺激政策,扩大公共投资。在税收未见显著增加的情况下,扩大公共投资的资金主要来自发行国债。发债规模超过国税收入的局面已经持续4年,日本财政面临非常严峻的可持续性危机。

　　日本政府债务增长迅速风险上升

　　希腊和意大利等国因政府债务攀升,曾导致波及全球的欧债危机。其实,早在十几年前,日本政府债务就已经超过意大利。经合组织(O E C D )发布的数据显示,1999年以来,日本一般政府债务余额对G D P之比一直高踞主要发达国家之首。2012年,希腊和意大利的政府债务余额对G D P之比分别为165.6%和140.2%,日本则高达219.1%。

　　如今,日本一般政府债务余额已超过1000万亿日元,按当前汇率(99.1日元兑1美元兑)折算超过10万亿美元。若将政府长短债务分摊到每个国民头上,日本人均政府债务余额约为8 .62万美元。这种状况与日本《财政法》规定的平衡财政原则堪称南辕北辙。

　　日本1947年颁布的《财政法》明确禁止发行国债。从1949到1964的16个财年,日本坚持了财政收支平衡的法定原则。日本发行赤字国债始于1975年度,背景是石油危机导致经常性财政收不抵支。为弥补财政收支缺口而发行的赤字国债,属于“吃饭财政”欠债,是日本《财政法》所不容许的。突破《财政法》限制的办法是在发行赤字国债之前制定“特别法”。这种“特别法”仅对当年度有效,含有“下不为例”的意味。因此,日本的赤字国债又有“特例国债”之称。然而事实上,除1991到1993的三个财年外,日本每年都发行赤字国债“特例”俨然变成了“惯例”。

　　目前日本政府主要靠借债度日。在1998年度以前,赤字国债一直是“配角”。然而,自1999年度起,“配角”变成了“主角”,赤字国债在发行量上持续超过建设国债。2013年度新增发的普通国债中,赤字国债占86.52%。

　　就日本财政收入整体来看,长期以来国债收入一直是“配角”,充当“主角”的是国税。然而,自2010年度预算开始,财政收入层面也出现了“主角”与“配角”的逆转,即:靠发行国债取得的收入超过国税,成为日本经常性财政收入的主要来源。

　　安倍执政下的2013年度财政预算,号称扭转了前三年度国债超国税的局面。实际上,安倍耍了“把戏”。一是他把78052亿日元国债塞在了两个多月前刚推出的上年度补充预算中,二是他巧立名目,将26110亿日元赤字国债列入新开设的“年金特例公债”名下。2013年度预算发债规模其实是454620亿日元,仍超过国税收入预算(430960亿日元),就是说,日本政府仍然主要靠借债度日。

　　日本财政制度审议会1996年曾对240多万亿日元的普通国债余额作过如下描述:如果用1万日元1张的钞票摞起来,普通国债余额的高度约是日本富士山(海拔3776米)的630倍;如果将它放倒,其长度(按航空路线计算)超过从东京到北京的距离;如果以每秒1张的速度来数这些钞票,需要760多年的时间。

　　如今,日本普通国债余额比1996年增加了2.13倍。若仍以每秒1张万元大钞的速度来数,约需2380年。日本政府债务之巨可想而知。2013年度,日本国债还本付息额达22.2万亿日元,占中央经常性财政支出总额的24%。以一年365天计算,日本政府每天的国债还本付息额为608.22亿日元。这意味着,在一天24小时里,每过一小时政府就得支付25 .34亿日元的国债本息。按当前汇率(99.1日元兑1美元)折算,日本政府每天应偿还的国债本息为6.14亿美元。极为脆弱的日本财政将难以承受成倍上升的利息负担而步意大利后尘。

　　四方面原因致政府背负巨额债务

　　冰冻三尺,非一日之寒。日本巨额政府债务是长期累积下来的,其形成原因错综复杂,最主要的有四个方面。

　　泡沫经济破灭后税收持续萎缩。

　　泡沫经济崩溃后,日本经济长期萎靡,实际G D P年均增长率仅为1%左右。企业经营艰难,倒闭量增多,即使没倒闭的企业也处在艰难挣扎之中。与此同时,居民收入增长极为缓慢,失业者增多,收入不稳定的非正规就业者所占比重上升,致使税收来源减少。

　　若以泡沫经济崩溃初年(1991年)国税预算收入为100,则2000、2010和2012年度的国税预算收入分别为78.8、60.5和68.6,减幅均在20%以上,2010年度的国税收入减幅达39.5%。

　　为促进经济复苏反复实施财政刺激政策。

　　泡沫经济崩溃后,日本政府为促进经济复苏,反复实施财政刺激,扩大公共支出,导致财政收支缺口越来越大。泡沫经济崩溃前的1990年度,财政收支缺口为5 .6%,到2000年度,缺口扩大为30%,2010年度的缺口达44.3%,2012年度进一步扩大到49%。巨大的财政收支缺口只能靠增发国债填补,政府债务规模随之迅速增大。

　　老龄化带来的社保支出增加。

　　日本不限制、甚至还鼓励生育,但仍出现了人口结构快速老化的问题。2013年,65岁以上老年人占总人口的比重高达25.1%,即:每4个人中有一位65岁以上老人。

　　人口老龄化对财政状况的影响主要有两个方面。一方面,劳动力人口以及所得税的纳税人数减少,从而影响财政收入。另一方面,领取养老保险的人口增加。由于老年人生病几率高,财政用于医疗和护理等社会保障的开支相应增大。

　　事实上,社保支出已成为拖累日本财政的最大包袱。近年来,日本社保开支以每年1万亿日元的规模递增。2013年度,社保支出(29.1万亿日元)占日本中央预算支出总额的31.4%,而中央财政可直接支配的国税收入(扣除按法定比率划拨给地方财政部分之后)仅为26.7万亿日元,全都用于社保支出尚且不足。

　　扩大财政支出的内在动力与社会压力。

　　日本财政与政府债务增长表现出极强的刚性。造成这种刚性增长的动力来源于两个相互关联的方面。一是“铁三角”决策机制的推动,二是社会压力。

　　日本的“铁三角”是由政治家、行政官僚和产业界三方面构成的相互依存、互相利用的利益链条,它左右着包括财政预算在内的各类政策的形成。在“铁三角”构成的决策机制下,财政扩张政策很容易获得通过,因为这样一来,大家的“日子”都好过“铁三角”机制是日本财政易于扩张、难于收缩、政府债务不断膨胀的重要根源。

　　扩大财政支出的社会压力,源于对政府增加“准公共服务”的要求。“准公共服务”不同于外交、国防、国会、司法、等“纯公共服务”,其涵义广泛、外延模糊,服务的受益(或消费)最终属于特定的企业、家庭或个人,诸如医疗、护理、养老等保险、住宅政策等。仅从经济角度来看,由市场提供这类服务并无根本性障碍。但是,日本政府也在相当大程度上将这些列为公共服务的领域。

　　“准公共服务”的基本特征之一是受益与负担不对称,因而对“准公共服务”的需求潜力非常大。由此形成了扩大财政规模的强大社会压力。然而,现行税制所能动员的财政资金却跟不上扩大公共服务的需要,只好通过发行国债解决资金不足问题。

　　日本财政危机的教训

　　战后初期,日本好不容易建立起平衡财政的格局,后来却将其放弃。在财政深陷危局的情况下又开始谋求重建财政。日本财政政策的反复及其实践过程中,包含着丰富的经验教训。

　　财政由平衡转向危机并不需要很长时间。

　　从1965年度日本开始发行建设国债算起,到1979年度的财政严重失衡,仅仅14年。为扭转极度失衡的财政局面,当时力主重建财政的大平正芳首相提出开征一般消费税,增加财政收入。由此引发政局动荡,解散国会,重新选举。大平正芳本人则死在了重新选举的路上。

　　20世纪80年代,日本用大约10年时间重建财政,终于在1991年度停止发行赤字国债,将一般政府财政赤字对G D P之比降至2.9%,将政府债务余额对G D P之比降至59.3%。然而,仅过4年多时间,时任大藏大臣便于1995年11月公开宣布:日本财政陷入非常艰难的境地。舆论界称之为“财政危机宣言”。由此揭开桥本改革序幕。桥本龙太郎以财政改革为突破口,推动六大改革,却不巧撞上了亚洲金融危机,改革归于夭折。日本财政在债务泥淖中越陷越深。

　　日本财政实践给人一个突出的印象,即:重建财政平衡不易,但走向危机却“很轻松”,稍不留神,不需很长时间,就会滑向财政危机。

　　财政刺激不能真正解决经济持续稳定发展问题。

　　20世纪70年代,西方发达国家经济先后陷入滞胀,自此纷纷放弃凯恩斯主义的财政政策,唯有日本一直在坚持运用凯氏财政政策调控经济。积极财政政策在20世纪60年代到80年代初的日本似乎比较灵验,其后的效果难以判明。到泡沫经济崩溃后,财政调控近乎完全失灵。

　　积极财政政策在日本从灵验到失灵的根本原因在于经济本身。当经济尚处在追赶途中,尚有发展潜力时,积极财政政策可以刺激暂时陷于低迷的市场需求,促进经济复苏。但是,当追赶过程结束,自身创新能力跟不上,经济失去增长活力时,再多的公共投资、再强的财政刺激,也难以令经济起死回生。日本的经验教训告诉我们,财政刺激不能从根本上解决经济持续稳定增长问题。

　　尽早健全社保体系。

　　尽管日本在1961年就建立起覆盖全体国民的医疗保险和年金制度,其后也进行过几次大的调整,包括推迟退休年龄,分段提高领取养老金年龄,改革社保体系,加强社保基金征管,提高个人负担医疗费的比例等等,但仍难应对人口老龄化带来的社保支出快速增长。

　　同日本相比,我国实行全民医保、全民年金的历史短,底子薄,人口老龄化的速度却比日本快。今后,财政在社保方面的负担将越来越重。汲取日本的教训,亟须我们从未来30年乃至50年着眼审视我国的社保体系,建立与老龄化社会发展相适应的社保收支结构,避免因社保支出增加而导致政府债务扩大。

　　警惕财政与泡沫经济相互作用。

　　如今日本的财政困局,与泡沫经济有密切关系。从某种意义上说,20世纪80年代后期日本出现的泡沫经济,是惯性追逐增长速度的日本政府刺激出来的,也是日本结束追赶过程之后经济转型不成功的结果。泡沫经济“繁荣”虽然带有虚假成分,但却增加了政府的税收,帮助政府如期实现重建财政目标。

　　然而,但凡泡沫,终将破灭。日本在这方面的教训是对泡沫经济认识过晚,错过了“给膨胀的气球慢撒气”的时机。政府一举捅破“气球”的结果,使“球体”炸裂,给经济社会带来沉重打击。

　　在追赶发达国家途中,日本是走在我们前边的国家。因此,日本的教训很值得我们研究和汲取。今后,随着后发展效应消退和经济增长速度逐渐放缓,我国的财政收入难以再像过去那样快速增加,而社保支出和公共需求将呈刚性增长态势。真正严峻的财政局面还在后边。要避免重蹈日本覆辙,一方面需要深化我国财税制度改革,确立稳健的财政制度架构,另一方面需要严格控制政府债务增长,不要轻易搞大规模的财政刺激政策。

　　(作者单位:中国社科院日本研究所)