深化改革开放的新载体 变政策红利为制度红利

　　国务院近日正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区。各方普遍认为，这是顺应全球经贸发展新趋势，实行更加积极主动开放战略的一项重大举措，是在稳增长、调结构、促改革的重要节点迈出的重要一步——

　　深化改革开放的新载体

　　本报记者 李予阳 沈则瑾 李治国

　　什么是自由贸易区

　　自由贸易区（free trade zone）通常指两个以上的国家或地区，通过签订自由贸易协定，相互取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，取消绝大多数服务部门的市场准入限制，开放投资，从而促进商品、服务和资本、技术、人员等生产要素的自由流动，实现优势互补，促进共同发展。

　　自由贸易区的作用主要是：扩大出口贸易和转口贸易，提高设置国家和地区在国际贸易中的地位，增加外汇收入；有利于吸引外资，引进国外先进技术与管理经验；有利于扩大劳动就业机会；在港口、交通枢纽和边境地区设区，可起到繁荣港口、刺激所在国交通运输业发展的目的。

　　国务院近日正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区。试验区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里。

　　自贸试验区并不大，但它的辐射和带动作用却非同一般。由于自贸区在贸易、投资和金融等领域开放力度大，并且会在行政管理上有较大的改革，因而成为深化改革开放的一个重要载体。上海自由贸易试验区的建设，也被认为是中国在加入WTO后，在扩大开放方面迈出的重要一步。

　　变政策红利为制度红利

　　上海自贸试验区放弃了过去单靠产业振兴计划等“政策红利”扶持经济的做法，通过放松管制、强化市场化机制改革的做法，向社会提供摆脱经济低迷所需要的“制度红利”

　　今年3月，国务院总理李克强在上海调研期间，鼓励支持上海积极探索，在现有综合保税区基础上，研究如何试点先行，在28平方公里内，建立一个自由贸易试验区，进一步扩大开放，推动完善开放型经济体制机制。他说，“中国走到了这一步，就该选择一个新的开放试点。上海完全有条件、有基础试验这件事，要用开放促进改革。”

　　正是基于这一背景，今年上半年，商务部、上海市人民政府会同国务院有关部门在深入研究的基础上，拟定了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（草案），上报国务院审批。7月3日，国务院常务会议讨论并原则通过了该方案草案。

　　“建设中国（上海）自由贸易试验区，借鉴了国际通行做法，主要目的是要为全国深化改革开放积累经验。”商务部新闻发言人沈丹阳在23日的例行发布会上表示，“上海自由贸易试验区将积极探索如何进一步以开放促发展、促改革、促创新，形成可复制、可推广的经验，服务全国的发展，在深化改革、加快政府职能转变、扩大服务业开放、创新投资管理模式、建立与试验区相适应的监管制度等很多方面，都将会有新的突破。”

　　“中国改革开放的每一个阶段都有标志性事件，比如深圳特区的设立、中国加入世贸组织等等。”商务部研究院白明在接受记者采访时表示，在当前世界经济减速、中国国内成本要素上升，中国经济迫切需要转型升级、通过改革释放新的红利之时，上海自由贸易试验区的建设将创新开放模式，为发展注入新动力。

　　白明特别强调，此次开放不同于以往，更多是制度创新，而不是依靠优惠政策，这将更有利于形成内生动力，实现可持续发展。

　　复旦大学金融研究中心主任、经济学院副院长孙立坚也持有类似观点。孙立坚评价认为，自由贸易试验区改变了以政府为主导的经济转型发展模式，放弃了过去单靠产业振兴计划等“政策红利”来扶持经济的做法，通过放松管制、强化市场化机制改革的做法，向社会提供摆脱经济低迷所需要的“制度红利”。这种用“看不见的手”的力量去替代“看得见的手”的做法，可以避免过度贷款造成银行不良资产和过度投资造成的产能过剩等问题，表明了政府稳增长、调结构、促改革的决心。

　　变管理型政府为服务型政府

　　建设上海自贸试验区以“开放”倒逼“改革”，加快政府职能的转变，将市场行为的主导权更多地给予市场主体，使政府从过去的管理型逐步转变为服务型

　　建设上海自贸试验区，意味着各界普遍关注的以放权为标志的改革将进一步深化，企业的投资自由度将大大提升。试验区将会带动金融、税收、贸易、政府管理等一系列政策调整，而这些改革都有利于培育我国面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间，打造中国经济“升级版”。

　　据了解，为推进中国（上海）自由贸易试验区加快政府职能转变，探索外商投资负面清单管理，创新对外开放模式，国务院已提请全国人大常委会，审议并决定在试验区调整部分法律规定的行政审批和事项。

　　同时，自由贸易区极力避免由于关税和复杂的海关手续所造成的贸易障碍。据介绍，自由贸易区海关监管的核心理念可概括为“一线放开，二线管住，区内自由流动不干预”。所谓“一线放开”是指境外货物可以自由地、不受海关监管地进入自由贸易区，自由贸易区内的货物也可以自由地、不受海关监管地运出。而“二线管住”则是指，货物从自由贸易区进入国内非自由贸易区、或货物从国内非自由贸易区进入自由贸易区时，海关必须依据本国海关法的规定，征收相应的税收。

　　在此基础上，以金融等为代表的服务业也迎来新的转型机遇。当前，中国经济正处在一个重要的转型升级阶段，产业结构调整的任务十分紧迫。2008年以来，受国际金融危机的影响，我国进出口贸易大幅回落，传统优势不断减弱，因而，必须加快发展服务业，在巩固“中国制造”优势的同时，打造“中国服务”。

　　据了解，上海自由贸易实验区设立后，金融、保险、物流管理、医疗服务等服务业都将迎来新一轮开放，其中，“最重要的是金融服务”，包括国际资本自由流动、投资自由进出、借贷自由化、人民币兑换自由化等。

　　“审批等对经济的行政干预会进一步减少。”白明说，建设上海自贸试验区可以以“开放”倒逼“改革”，加快政府职能的转变，将市场行为的主导权更多地给予市场主体，使政府从过去的管理型逐步转变为服务型。

　　对于倒逼“改革”的成效，对外经贸大学外国直接投资研究中心主任卢进勇的判断非常乐观。卢进勇认为，三五年内，管理体制、运行机制等方面就会出现大的突破。

　　就自贸区建设而言，无论是体制机制变革，还是创新开放模式，都需要相关法律法规的“跟上”与配套，这也被各界认为是下一步的调整方向。值得注意的是，此前国务院常务会议讨论通过，拟提请全国人大常委会审议关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定的决议草案。

　　国务院明确要求，上海自由贸易试验区要形成“可复制、可推广的经验”。这也表明，试验区具有为全国探路的意义。“正因为是试验，在还没有经验可总结的情况下，自由贸易区的发展应该是一个谨慎的过程。因而，未来既要促进贸易和投资便利化，扩大服务业开放，又要防范各类风险，既要关注长期发展也要关注短期可能带来的各种效应。”白明表示。

　　“自由贸易试验区启动所追求的目标，不再像2001年中国加入WTO时所产生的以商品贸易为主的开放效果，而是将以‘要素自由流动、自由贸易’为主导的高层级的开放水平。”孙立坚说，如果自由贸易试验区的发展能够控制好时机、节奏和范围，那么，中国目前“创新驱动转型发展”的标志性成果，就会在未来自由贸易试验区中人才、资金、专利、信息等高端要素顺畅流动中充分体现出来。