今年以来,作为改革重点之一的消费税改革,其呼声与猜测一直不断。今年7月,有消息指出,有关管理部门正在设计消费税改革方案,以节能降耗为趋向的消费税改革措施有望年内出台。随后,财政部财政科学研究所所长贾康外表示,消费税改革方案的具体出台时间未有定论,管理部门仍在权衡具体因素,信息的发布须经权威部门的仔细商榷。
而在今年5月发布的《2013年深化经济体制改革重点工作的意见》指出,要合理调整消费税征收范围和税率,将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品纳入征税范围。
地方税收“瘦身”缺口达1.2万亿
8月份,随着“营改增”试点在全国范围内的推开,作为地方税源重点的营业税改为增值税,地方税源减少,但根据审计署的调查显示,地方债务仍然十分严峻,消费税的改革方案再次被热议。
在中国目前的税务体系中,营业税收入归地方,增值税收入则是按照75%和25%的比例由中央和地方分成。据财政部、央行、国税总局联合下发的《关于营业税改征增值税试点有关预算管理问题的通知》,在目前的试点地区,原归属地方的营业税收入,改征增值税后100%返还地方。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示,营业税一直是地方主体税种,随着“营改增”的全面铺开,将令地方主体税种“悬空”,对地方财政收入情况的影响不容小觑。
而眼下的地方政府,正面临债务高筑的难题。据审计署6月发布的区域性地方债务抽查报告显示,截至2012年底,36个地方政府债务余额达到3.85万亿元,两年以来增长了12.94%,其中16个地区债务率超过100%。审计署副审计长董大胜今年表示,估计目前各级政府总债务规模在15万亿—18万亿元。财政部原部长项怀诚则认为地方政府负债估计超过20万亿元。
如此庞大的债务,其中大约有40%要靠土地收益来偿还,部分地区这一比例已经超过一半。与此同时,土地出让金增幅却在下降,部分地方的土地出让金越来越不能满足偿债需求,偿债压力正进一步加大。财政科学研究所副所长刘尚希认为,在地方政府财政收入增速放缓的背景下,要推广营改增改革,如果不理顺如何划分收入的关系,则改革会面临地方阻力。
根据测算,全面“营改增”后将给地方带来1.2万亿元的资金缺口,如何填补这个空缺成为各方研究的重点。
消费税有望给地方“开源”
从今年年初开始,中央多次提出要建设地方税体系。“后营改增”时代,一些学者提出将生产环节的消费税改到零售环节征收,并归属征税地方。
据了解,消费税是1994年税制改革时设置的,是对货物征收增值税以后,选择性征收消费税,目前共有14类商品被征收消费税,包括部分高端消费产品。目前,消费税是仅次于增值税、营业税和企业所得税之后的第四大重要税种。
财政部数据显示,去年全国消费税收入达到7872亿元,占全国税收总收入的7.8%。近10年的数据显示,在2009年燃油税费改革前,消费税收入占全国税收总收入基本维持在4%-6%,2009年中央取消了六项交通收费项目,并提高了成品油消费税单位税额后,消费税在全国税收收入中的所占比重约为8%。
在现行税种中,虽然消费税全额为中央税,但是消费税在充当地方主体税源建设方面潜力巨大,如果改革税款入库级次和征收方式,将全额中央税变为全额地方税,并且征收环节由生产环节改为消费环节,那么消费税是非常理想的地方主体税源之一。
财政部财政科学研究所所长贾康曾公开表示,未来地方税体系的构建,一个重点是资源税,既可以与价格机制改革相配套,又有助于欠发达但资源富集地区构建稳定的支柱财源;另一个重点是目前在重庆、上海试点的房产税,按照国际经验,这个税制的建设势在必行,并有望给地方政府提供稳定的、可预期的税收支柱。
国税总局原副局长、中国税务师协会会长许善达表示,消费税转移到零售环节,并成为地方税种后,地方政府在税目的增减和税率方面可以拥有比较大的税收权限。同时,在零售环节征收更符合消费税的属性,有助于促进地方政府转变行为模式,不单纯依靠投资,鼓励地方政府从消费者处获得收入,在一定程度上可以减轻地方的“投资冲动”。
许善达还表示,地方政府追求税收和就业,是产能过剩的一部分原因。将消费税从生产环节调整到零售环节符合趋势,而另一方面也是向地方放权。他表示,地方政府的税收权力必须限制在地方行政范围内,在产业链中间环节的税收权力不能下放,因而转至零售环节的消费税具备下放的能力。
征收税目少拿多放
从1994年税制改革至今,消费税税目几经变化,目前征收消费税的14类税目具体包括烟、酒及酒精、化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮和焰火、成品油、汽车轮胎、摩托车、小汽车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板。大致可以分为三类,一是奢侈性消费品,例如高尔夫球及球具、高档手表、游艇、贵重首饰及珠宝玉石等,消费税功能是间接调节收入分配;二是影响生态环境和消耗资源的商品,包括汽车、摩托车、成品油、木制一次性筷子、实木地板、鞭炮焰火等,征税目的是促进环境保护;三是对健康有害、不鼓励消费的商品,包括烟、酒等。
“消费税属于特殊商品税,对于引导消费行为以及调节收入分配差距具有一定作用。”公共管理学院博士、甘肃国家税务局朱志钢说:“一方面,鼓励人们更加健康地生活和消费,实现经济社会可持续发展。另一方面,对高档消费品和高消费行为征税,使高收入者负担更多税收,一定程度上达到调节收入分配的作用。”中国人民大学公共管理学院地方财政研究中心主任崔军也赞同这种说法。他认为,消费税税负将更多地由购买消费税课税对象产品的富人承担,如果征税对象的范围合理,居民基本生活用品不会承担消费税税负。
但长期以来,由于消费税在征收环节上的单一,未能达到调节经济结构、促进民生消费的初衷,才会出现“一支口红的消费税率是游艇3倍”的情况,从而进一步导致消费外流。
香港税制简单且税负较轻,一款国内售价395元的粉底在香港只卖194港币。经过汇率兑换,国内的价格约是香港的2.5倍,多出来的1.5倍价款里包含关税、进口环节增值税和消费税,其中消费税占比最多。正是悬殊的价差,让越来越多的内地游客涌向“购物天堂”香港。
“消费税改革是必然的。随着人们消费水平、消费结构的变化,消费税也必然要随之进行调整。”广东商学院财政税务学院院长姚凤民教授表示,“消费税改革已经被列入本年度税收制度改革的重要目标之一,相信不用等太长时间,相关政策就会出台。”
姚风民认为,消费税制调整的重点将在于调整税目。比如,手机、化妆品已经很普及,不宜继续作为“高档消费品”征税;在生态环境恶化的背景下,资源类的产品也应该由从量税变为从价税,促进对环境的保护。
“消费税征税对象不仅要‘往外拿’,更多的是‘往里放’。”除了化妆品等少数商品应“拿”出来,从税目中除名外,也要考虑将另一些商品“放”进消费税税目里。崔军认为,随着经济社会的发展,更多的“特殊商品”应被纳入消费税的征收范围。其中包括“双高”(即高耗能、高污染)产品、奢侈品和日渐繁荣的服务业提供的一些服务。
“双高”产品享受着相对较低的税率甚至并未被纳入征税范围,因此被“口诛笔伐”。今年年初,财政部税政司司长贾谌也表示“要适当调整现行消费税的税目税率,加大消费税的收入分配调节力度。要完善和落实支持节能环保与资源综合利用的税收政策,研究将电池等高污染、高能耗产品以及非营运飞机等高档奢侈品纳入消费税征税范围。”
之后7月举行的第五轮中美战略与经济对话能源安全小范围特别会议讨论发言中,中国财政部部长楼继伟表示,2008年以来,中国实施成品油税费改革,提高成品油消费税单位税额,提高大排量乘用车的消费税税率,下一步财政部将继续研究合理调整和完善消费税制度。
除了应该对“双高”产品和奢侈品征税,中国社科院财经战略研究院蒋震认为,我国消费税的征税对象仍然较窄,目前仅限于有形产品,服务业提供的劳务服务仍然在消费税征税范围以外。
随着我国服务业不断发展和消费升级的不断推进,一些生活性服务业产品趋向高档化、奢侈化,花样迭出:娱乐消费、高级家政服务、高级航空服务、桑拿、高档洗浴、高档餐饮服务、高档体育休闲服务……“这些服务产品本身就是高附加值,提供服务的生产环节众多、产业链条较长、所耗费的生产要素数量较多,为了对这类服务的消费实施调控,需要将这部分服务纳入消费税征税范围。”蒋震建议。
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