最近,金山区规土局用地科的周剑经常加班加点:手头有十几宗农用地转建设用地的手续要报批,他负责全部材料的审核。“过去,区县规土局只是‘二传手’,收了材料往市局报;如今,审核权下放,区县局审完材料后报市局批,效率提高不少。”
土地农转用审核权下放,是上海行政审批改革试点之一。试点以来,金山办理的76批次、99个审批项目,完成总流程平均用时缩短了30天。
而此前不久,包括土地出让在内的13类20项行政审批权,试点“打包”下放至张江高新区“一区十八园”,以此推进大张江“园内事园内办结”。
一系列的改革试点,在市行政法制研究所副所长程彬看来 “都是政府自我限权所做的减法”。然而还不够,行政审批改革关键在于简政;减量同时还应推进审批标准化建设,用政府权力“减法”换取市场活力“加法”。
“减法”必不可少
近年来,上海已开展五次行政审批事项清理,审批事项从2027项减至601项,减少逾七成。目前的601项涉及54个市级部门(包括中央在沪单位),其中约86%由国家设立。上海还在全国率先对区县、乡镇街道实施的行政审批进行全面清理;并清理取消了305项行政事业性收费,减少五成以上。
审批项目减了、行政收费少了,但“图章多、效率低”仍是不少办事人员和企业的突出反映。身为企业家的一名在沪全国人大代表深有感触,“日常经营中,到政府部门跑审批是绕不过的槛。”他坦言,“尽管审批事项取消调整比例达七成,但真正体现部门权力的审批事项,还继续被一些职能部门牢牢抓在手里。越往后改,难度越大。正是这些难啃的硬骨头,制约、限制了资本进入市场。”
某区抽查建设项目的审批情况发现:尽管政府部门表示最快可以90天完成审批,但实际最快的花了16个月,最慢的则要31个月,“因为社会上第三方进行的评估时间没算在里面”。
对此,程彬指出,目前,上海已对行政审批事项实施目录管理,对于未进目录擅自增加审批的,一律进行问责。然而,对于关键领域的行政审批改革,的确仍存在力度不够的问题。简政放权,必须从上至下继续清理行政审批事项,行政审批中的改、转、放,都是必须做的“减法”。“政府要减少投资项目审批,减少生产经营活动审批事项,减少资质资格许可,同时继续减少行政事业性收费。”
“而效率低则与一些事项审批过程中存在的‘玻璃门’、‘弹簧门’有关。”程彬分析,“‘玻璃门’,是让人看得见却进不来;‘弹簧门’则是设置门槛,将人‘弹’回去。”比如,设立外资养老机构,只能作为民非机构登记,而不能作为经营性企业登记;设立药品零售店,则必须满足“两家药店之间距离300米”的条件……这些都是“玻璃门”、“弹簧门”。简政放权,还须打破这些“门”,逐步厘清政府同市场、社会的关系,上项目、做投资应更多由企业自主决策、自担风险。
今年6月,本市又公布取消和调整了153项行政审批,其中取消56项、调整97项,接下去还将有一批事项取消调整,并对一些具体行业放松管制。
“瘦身”还要“塑型”
如果说,减少审批是“瘦身”的话,加强审批标准化建设则是“瘦身”后的“塑型”。
“标准不一”、“流程不规范”、“自由裁量权大”等等,是审批过程中的“常见病”。一位长期服务于中小企业的律师说,有的企业为了一次性通过审批,先向咨询台或接待热线了解需要哪些材料,准备好后送到受理窗口,却被告知“不合要求”。企业补齐材料后再送,不料接待的是另一个工作人员,“不同工作人员掌握的标准不一样,又被打了回票。”而有些部门,尽管将办事流程和要求公布在网上,但实际操作中往往会“走样”或生出不同“版本”。 “更令人吃不透的是,不少审批部门还有所谓的‘内部标准’。”
市监察局透露,上海已在全国率先试点行政审批标准化管理。对内制定行政审批业务手册,建立标准化审批流程,将要求、流程、时限讲清楚、规范好,从而解决办事人员随意审批和审批自由裁量权问题;对外则发布办事指南,将办事具体条件、要求,一次性明确告知办事企业和人员。目前,601项审批事项中,已制定完成业务手册200余项、办事指南300余项,涉及工商、税务、质监、药监、绿化市容、规土、房管、建交等主要审批部门和事项,“确保谁来申请、谁来审批,结果都一样”。“和审批关键领域简政放权遇到的难题一样,标准化建设也在一些关键领域遭遇‘卡壳’。”程彬认为,公开、规范审批事项办理要求、流程和时限等,不仅减少了审批的自由空间,更减少了权力寻租的可能性,便于公众监督,因此还须不遗余力地推进。无论是业务手册还是办事指南,都要力避模糊、笼统和原则性表述,尽量做到具体化和可操作性。
“审批标准化的同时,还须进一步优化流程。”比如,企业注册,工商审批通过给了营业执照,但企业到别的部门办审批,此前提供过的数据、信息等仍需重复提供。“类似营业执照这样的信息形成数据后,应通过网络在审批部门之间无条件共享。”目前,本市已确定可供共享的审批信息2152类。完成梳理后,将极大地减少企业提交重复的材料,减轻企业负担。不少有过海外创业经历的企业家还谈到,在国外,许多审批事务都可以上网办理、手续十分简便;上海是否可以实现材料网上审核、环节网上流转、意见网上出具、文书网上打印、数据网上共享、过程网上控制?
数据显示,前一轮的行政审批标准化试点成效明显:办理期限缩短26%左右,48%实现网上预审,96.9%实现网上办理。今年,上海将在全部政府部门推广实施行政审批标准化。
监督需要加强
建设成为“行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少”的城市之一,是上海经年努力的目标;“产业项目行政审批期限在法定期限上压缩1/3”,是上海又一次“自我加压”。如何监督每一项审批事项,确保公开、公平、公正和及时高效?
一些企业反映审批人员从表面看都是按程序、按规定在办,可到最后还是办不成事,“叫人有苦说不出”。对此,专家建议,有必要深化“阳光审批”工作,将公开透明与各部门审批行为相挂钩。要做到“三公审批”,即“公开审批”,推进规则、过程、结果公开;“公平审批”,引入市场竞争机制;“公正审批”,无论国资、民资、外资,审批一视同仁。“对内则应进一步推广行政审批电子监察。”专家建议,应建立完善市和区县两级行政审批电子监察系统,通过 “电子眼”对正在实施的审批行为进行实时监控、预警纠偏、绩效评估和责任追究等。
把该放的权力放掉,把该管的事务管好。“简政放权不是‘甩包袱’。”在程彬看来,每一项行政审批都应建立一套对应的监督监管机制,“不仅贯穿整个审批过程,还要延伸至审批后”。针对备受诟病的职能部门只管 “有证行为”、不管“无证行为”的批后监管,专家提出,行政机关应严格依法履职,审批对象是否按许可要求办事以及未经许可的擅自行为都应成为批后监管的内容,避免推诿扯皮。
专家建议,创新分类监管,根据企业类型、诚信情况等,推进行政审批告知承诺;通过“取消一批”、“调整一批”、“免检一批”,深化年检管理制度改革;利用科技化、电子化手段,创新监管方式、提升效率。
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