地方债：既要稳增长又要防风险

　　地方债券的发行、规范、管理，不仅是国家现代治理能力的重要组成部分，也关系着稳增长、调结构、惠民生。一方面，要确保各地发债工作有序开展，助地方政府发力经济稳增长；另一方面，也要充分利用置换债券、限额管理等体制机制创新，有效防范化解财政金融风险——

　　自5月江苏、新疆启动地方债发行以来，各地纷纷跟进发债，地方债发行平稳推进。据国内评级机构中债资信统计显示，截至9月28日，全国共有30个省级政府和4个计划单列市发债，总额24404亿元。其中，新增债券4369亿元，置换债券20035亿元；一般债券19756亿元，专项债券4648亿元。

　　业内专家表示，地方债券的稳步推进，为地方政府层面发力稳增长起到了较大的促进作用。与此同时，财政部等部门积极推动置换债券和地方债限额管理，有效防范化解财政金融风险。总之，一系列新举措将地方债管理与发行推进到了新阶段。

　　地方债券利率整体上升

　　为建立规范的地方政府举债融资机制，新预算法增加了允许省级政府发行地方政府债券的规定，并禁止以其他方式举借债务。该法和去年9月国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》，建立起地方政府债务举借、使用和偿还相统一的债务管理机制。

　　今年3月，全国人大会议批准地方政府新增发行债券6000亿元，其中一般债券5000亿元，专项债券1000亿元。一般债券用于没有收益的公益性事业，专项债券用于有一定收益的公益性事业。

　　此后，财政部先后发布了地方政府一般债券和专项债券预算管理、发行管理等办法。5月，江苏省成功招标发行522亿元政府一般债券，拉开了今年全国发行地方政府债券的序幕。

　　“今年在错综复杂的经济形势下，地方债发行得以顺利进行，关键原因是通过新预算法和国务院以及相关部委的文件，构建了完善的地方政府债券制度基础。”财政部财科所副所长白景明表示。

　　中债资信评级业务总部副总经理霍志辉也认为，今年地方债发行工作按照年初计划顺利推进，在去年10省市“自发自还”试点基础上，发行规模、发行方式、信用评级等方面均有所突破和创新。

　　债券的定价问题，也就是发行利率，是市场关注的焦点。采取公开方式发行的地方债券，大部分中标利率处于财政部规定的招标利率下限（即等同于同期限国债利率）。采取定向发行的地方债券，发行利率高于公开发行方式。

　　随着发行工作推进，地方政府债券利率整体呈上升趋势，地方债与同期限国债的利差水平正在拉大。“预计今年接下来几个月的发行利率仍将小幅上升。”霍志辉说。

　　置换债券赢得时间空间

　　在今年的地方政府债券发行中，“置换债券”十分引人注目。依据《关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，纳入预算管理的地方政府存量债务，要通过发行一定规模的地方政府债券置换。

　　由此可以看出，置换债券有别于全国人大会议批准的新增债券，发行地方政府债券置换存量债务，只是债务形式变化，不增加债务余额。“债务置换是一种借新还旧的形式，给未来地方债务问题解决争取了时间和空间。”中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说。

　　地方政府存量债务是新预算法实施之前形成的，以一定规模的政府债券置换部分债务，是规范预算管理的有效途径，有利于保障在建项目融资和资金链不断裂，优化债务结构，降低利息负担，缓解地方支出压力。

　　3月，财政部下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度。5月，财政部下达了第二批1万亿元地方政府债券置换存量债务额度。8月27日，财政部部长楼继伟在向全国人大常委会会议作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》时表示，已下达3.2万亿元地方政府债券置换存量债务额度。这也意味着在此前下达2万亿元置换债券额度的基础上，又下达了1.2万亿元置换债券额度。

　　“预计目前下达的置换债券额度已全部覆盖了地方政府今年到期的全部债务。从信用风险的角度来看，原来形式多样、举借主体复杂、融资成本过高、债务期限过短的存量地方政府到期债务，将全部被以统一的省级政府信用为基础发行的低利率、长期限地方政府债券代替。”霍志辉认为，这将有利于地方政府加强债务管理，降低资金成本，改善债务期限错配问题，提升地方政府信用实力。

　　从目前已发行情况看，浙江、贵州、辽宁、湖北、四川等省市置换债券规模较大，主要是由于这些省份有较大规模存量债务于2015年到期。

　　据悉，对地方政府债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，将通过3年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换。

　　限额管理有效化解风险

　　参照国际通行做法及中央国债管理办法，按照新预算法要求，我国对地方政府债务余额实行限额管理，这是规范地方政府债务管理的重要内容。8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过决议，确定2015年地方政府债务限额为16万亿元，首次明确了地方政府债务总限额。

　　限额管理具体如何操作？楼继伟解释，在不突破债务风险控制指标的前提下，全国地方政府债务限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定；每年全国地方政府债务新增限额和总限额，由国务院报全国人民代表大会或全国人大常委会审批。

　　“对地方政府债务余额实行限额管理是一种科学、规范的债务管理方法，有利于对地方政府债务实施严格规范管理，加强人大审查监督作用。”白景明说。

　　实际上，对地方债采取包括限额管理在内的一系列规范措施，是为了既充分发挥地方政府债务对稳增长的促进作用，又有效防范化解财政金融风险。受经济增长放缓、物价水平回落，以及结构性减税等因素影响，近年来财政收入增速持续较低。为此，地方债在实施更有力度的财政政策中，扮演着重要角色。

　　财政部日前发布了《财政支持稳增长的政策措施》，对下一步的财政政策提出5个方面措施建议，其中就包括进一步规范地方政府债务管理。“下一步尽快核定并下达各地债务限额，地方可在债务限额内统筹资金支持重点项目建设”。

　　新制度框架下的地方债扬帆起航，几个月来的发行只是一个开端。今年余下的3个月，各省市还将发行总额近1.4万亿元的债券。一系列制度性的工作也需要进一步展开，包括地方政府债务分类纳入预算管理、建立债务风险预警机制、全面构建债务监管体系等。

　　“从规范的治理来看，债务融资需要对举债者的信用等级作出评价。为此，政府综合财务报告的编制就非常重要，这不仅仅是市场投资者要看，对于地方政府治理的现代化，也很重要。”杨志勇表示，地方债从根本上说需要中央和地方财政关系的调整，让地方各级政府事权、财权与财力基本相称，同时要构建与完善地方税体系。