郭松：“走出去”外汇政策支持体系

　　编者按：目前，我国经济已经进入中高速发展的新常态，外汇储备近4万亿元，整体投资实力日益增强，对外直接投资持续快速发展，我国资本“走出去”的步伐将进一步加速。在支持中国资本输出的过程中，面对构建外汇政策支持体系、识别风险、构建投融资主体等问题，本刊特邀请国家外汇管理局、中国社会科学院和商务部等相关领导专家进行了分析探讨。

　　商务部数据显示，2014年1～11月，我国对外直接投资流量为898亿美元，同比增长11.9%。如按这一增速测算，2014年全年我国对外直接投资流量有望接近1200亿美元，超过当年利用外商直接投资金额，“走出去”规模将首次超过“引进来”规模。这一数据表明，我国经济已经实现了从产品输出到资本输出的升级，综合国力不断增强。随着我国经济进入新的阶段，越来越多的中国企业将放眼海外，我国资本“走出去”的步伐将进一步加速。为了支持中国资本输出，近年来，国家外汇管理局（下称“外管局”）充分发挥改革创新精神，以简政放权、促进贸易投资便利化为突破口，不断深化资本项目外汇管理改革，积极构建“走出去”外汇政策支持体系，稳步有序推动跨境资本和金融交易开放。

　　逐步取消行政审批

　　改革开放初期，由于我国面临资本和外汇“双缺口”，为尽快促进国民经济健康快速发展，国家出台了一系列利用外资政策，在吸引外资进行经济建设方面取得了较好成效。但境内企业“走出去”开拓国际市场则还处于较低的水平，主要以承包工程、劳务合作和设计咨询为主，技术含量很低，难以打开国际市场,“走出去”与“引进来”明显不均衡。随着改革开放不断深入和我国经济实力逐步增强，特别是在我国加入世界贸易组织后，一些境内企业具备了一定的资本和技术优势，并通过逐步参与和进入国际市场，积累了一些境外投资管理和经营经验，具备了一定的国际竞争力。在此背景下，外汇局在充分调研企业实际业务需求的基础上，逐步放宽企业进行境外直接投资方面的限制，积极支持境内企“走出去”参与国际竞争，提高竞争力。

　　开展改革试点（2001年～2005年4月）

　　为支持有实力的境内企业“走出去”发展，外汇局于2001年开始在部分地区进行境外投资外汇管理改革试点，内容包括核准购汇额度，允许境内企业购汇或使用外汇贷款境外投资，扩大分局审批权限，重点保证国家战略性境外投资项目、援外项目和国家鼓励的境外投资项目的用汇，将用汇政策与我国境外投资的发展战略和产业导向协调，共同为宏观经济发展服务。

　　2002年，为探索建立境外投资外汇管理的新体制，外汇局在浙江、山东、福建、广东、江苏、上海六省（市）开展了境外投资外汇管理改革试点，给予每个试点地区2亿美元的境外投资购汇额度，并进行了管理方式调整：取消境外投资外汇风险审查和汇回利润保证金要求；侧重对境内投资主体和资金来源的审查；允许符合条件的企业购汇进行境外投资；对境外投资实行登记管理制度；明确外资企业、民营企业可作为投资主体进行境外投资；优先保证国家重点项目、带料加工与出口创汇项目用汇。

　　境外投资外汇管理改革试点，既是境外投资外汇管理改革基本思路在局部的先行实践，又有针对性地解决了现实中存在的一些问题，社会反响良好。很多地方和企业反映，外汇局为企业“走出去”提供了实实在在的支持，有力地促进了企业的境外发展。上述政策出台后，境外投资项目及购汇数额均有较大幅度的增长。据外汇局统计，2002年当年，我国在境外设立中资企业共计350家，双方协议投资总额14.46亿美元，同比增长49％，中方协议投资金额9.83亿美元，同比增长24.4％。2002年境外投资购汇5.17亿美元，比上年同期增长116%。

　　试点推广与完善（2005年5月～2009年7月）

　　2005年5月，为加快实施“走出去”战略，外汇局在认真总结前期境外投资改革试点经验的基础上，出台了《关于扩大境外投资外汇管理改革试点有关问题的通知》，将改革试点推广至全国，并将购汇总额度从33亿美元增加至50亿美元。主要包括：一是将境外投资外汇管理改革试点范围扩展到全国；二是将全国（分解到各地区）年度境外投资购汇总额度由33亿美元提高到50亿美元，且根据实际需要，经批准后还可予以追加额度；三是下放审批权限，将省一级分局对境外投资外汇资金来源的审查权限由原来的300万美元提高到1000万美元。以上政策措施的出台，产生了明显的效果。商务部统计数据显示，2005年当年，我国非金融部门对外直接投资净额122.6亿美元，同比增长123%，较2002年增长了4.5倍。

　　2006年，为完善鼓励境外投资的配套政策，便利境内投资者开展对外直接投资和跨国经营，促进国家对外投资产业政策的有效实施，外汇局发布了《关于调整部分境外投资外汇管理政策的通知》。取消了境外投资购汇额度的限制，自2006年7月1日开始，不再核定并下达境外投资购汇额度，充分满足境内投资者对外投资的外汇需求；允许境内投资者先行汇出与其境外投资有关的前期费用。上述政策调整有利于进一步贯彻落实“走出去”发展战略，促进生产要素跨境流动，优化资源配置，更好地满足企业境外投资发展需要。据外汇局统计，2006年，全国共有1269个对外直接投资项目通过了外汇资金来源审查，同比上升34%。中方协议投资总额147亿美元，同比上升111%。联合国贸发会议数据显示，2006年，中国对外投资居世界第18位，成为增长最快的新兴对外直接投资国。

　　确立以登记为核心的管理框架（2009年8月至今）

　　2009年，国家外汇管理局提出外汇管理理念和方式“五个转变”，即从重审批转变为重监测分析，从重事前监管转变为强调事后管理，从重行为管理转变为更加强调主体管理，“有罪假设”转变到“无罪假设”，从“正面清单”转变到“负面清单”。“五个转变”提出后，外汇管理改革步伐开始提速，简政放权力度逐渐加大，境外投资外汇管理改革走在了前列。2009年7月，外汇局在整合和固化前期改革成果的基础上，发布了《境内机构境外直接投资外汇管理规定》，初步建立起以登记为核心的境外直接投资外汇管理框架。主要包括：简化审核程序，改革境外直接投资外汇资金来源事前审查为事后登记，并取消了境外直接投资资金汇出核准；扩大境内机构境外直接投资的外汇资金来源。境内机构可使用自有外汇资金、符合规定的国内外汇贷款、人民币购汇或实物、无形资产、留存境外利润等多种资产来源进行境外直接投资；取消对境外投资购汇额度的限制，在全国范围内实现境外直接投资“按需供汇”；允许境内机构在其境外项目正式成立前的筹建阶段汇出前期费用，不再强制要求境外投资利润汇回等。

　　2012年，外汇局先后发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展有关外汇管理问题的通知》和《关于进一步改进和调整直接投资外汇管理政策的通知》。前者进一步简化了境外直接投资资金汇回管理，并适当放宽个人对外担保管理，以促进民间资本“走出去”发展；后者则进一步简化了境内机构境外直接投资的外汇管理流程，放松了相关管理内容，缩短了办理时限。2014年初，外汇局发布实施《关于进一步改进和调整资本项目外汇管理政策的通知》，将境内机构境外直接投资前期费用由10万美元提升至300万美元，并将审核权限全部下放至分支局，进一步便利境内机构“走出去”发展。

　　经过上述改革，境内机构境外直接投资外汇管理环节已无任何前置性审核。企业境外直接投资业务在获得相关主管部门批准后仅需到外汇局办理外汇登记手续，后续账户开立及购付汇业务均在完成登记后直接在银行办理。业务办理时限也大为缩短，大部分境外直接投资业务办理时限已由20个工作日缩短为5个工作日，有些地区可实现当场办理。

　　目前，企业在外汇局和银行办理境外直接投资外汇业务已经非常简便，无任何政策障碍。总体来看，境内企业“走出去”在汇兑环节已无管制，境外直接投资外汇管理已实现基本可兑换，大大便利了境内机构参与国际经济技术合作和竞争。外汇局国际投资头寸统计数据显示，截至2014年9月末，我国对外直接投资资产余额为6648亿美元，较2004年末增长11.6倍。

　　不断放宽境外放款外汇管理

　　在我国境外投资稳步发展并取得积极成效的同时，境外融资难和流动资金不足的问题一直是困扰已“走出去”的境外直接投资企业发展壮大的因素之一。为积极服务境外中资企业，支持境外投资企业做大做强，外汇局于2004年10月发布了《关于跨国公司外汇资金内部运营管理有关问题的通知》，允许符合条件的跨国公司境内成员公司之间采取境内委托外汇放款方式，集合境内外汇资金，调剂境内外汇余缺；允许符合条件的跨国公司境内成员公司向境外成员公司放款，集合或调剂区域、全球外汇资金，优化外汇资源配置。上述政策的出台，为跨国公司提高外汇资金使用效率、降低财务成本提供多种解决方案，在进一步改善我国外商投资环境、鼓励和吸引外资跨国公司在我国设立地区总部的同时，有利于增强中资跨国公司的整体竞争优势，推动“走出去”发展战略的深入贯彻实施。

　　2008年，受国际金融危机的影响，境外金融机构流动性压力增加，国际融资环境恶化，再加上国内金融机构跨境服务水平有待进一步提升等因素，影响了境外投资企业的后续发展。在此情况下，为重点支持有资金实力的企业“走出去”，进一步促进投资贸易便利化，更好地应对国际金融危机，外汇局在认真总结境外放款试点经验的基础上，于2009年6月出台了《关于境内企业境外放款外汇管理有关问题的通知》。主要包括：扩大了境外放款主体，由原来只允许符合条件的中外资跨国公司对外放款扩大到符合条件的各类所有制企业；扩大了境外放款的资金来源，允许境内企业在一定限额内使用自有外汇和人民币购汇等多种资金进行境外放款；简化了境外放款的核准和汇兑手续，境外放款专用外汇账户的开立、资金的境内划转以及购汇等事宜均由外汇指定银行直接办理；完善了境外放款的统计监测与风险防范机制，包括完善了境外放款资格和额度的核准管理制度，明确了境外放款有效期限等，构建了比较完善的境外放款外汇资金流出入统计监测机制。

　　2014年初，外汇局进一步放宽了境外放款主体资格要求，允许境内企业向与其有直接或间接持股关系的境外关联企业放款。同时，取消了境外放款额度两年有效使用期限制，对于确有客观原因无法收回本息的境外放款，允许境内企业向所在地外汇局申请办理注销登记手续。

　　上述政策的实施有利于境内企业充分利用“两个市场、两种资源”，扩大国际经济技术合作，有助于缓解境外直接投资企业融资难和流动性资金不足的问题，支持各类所有制企业"走出去"以带动出口，进一步促进境外直接投资企业的发展和壮大。

　　深化跨境担保外汇管理改革

　　改革金融机构对外担保管理，便利境外投资企业后续融资。为支持境内企业走出国门，拓展市场，参与国际竞争，外汇局对银行为境外投资企业在海外融资担保的管理政策进行了调整，于2005年8月发布了《关于调整境内银行为境外投资企业提供融资性对外担保管理方式的通知》。将境内外汇指定银行为我国境外投资企业提供的融资对外担保管理方式由逐笔审批调整为年度余额管理，银行可在已核定的指标额度之内为境外投资企业提供融资性对外担保，不再报外汇局逐笔审批；将实施对外担保余额管理的银行范围由个别银行扩大到所有符合条件的境内外汇指定银行；将可接受境内担保的政策受益范围由境外中资企业扩大到所有境内机构的境外投资企业，包括国有企业、民营企业、外商投资企业等在境外设立的公司和企业。上述政策调整，有利于鼓励和支持有比较优势的各类企业对外投资，在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争；也有利于促进中、外资银行的平等竞争。

　　进一步改革对外担保管理模式，支持境内机构“走出去”。为支持境内机构“走出去”，满足境外投资企业对境内信用支持的政策需求，进一步促进贸易投资便利化，外汇局于2010年7月发布了《关于境内机构对外担保管理问题的通知》。放宽了被担保人的资格条件，扩大对外担保业务范围；放宽了担保人财务指标限制，降低被担保人的盈利要求；调整了对外担保余额指标的管理范畴和核定方法；明确了银行非融资性担保的管理方式；取消了银行对外担保履约核准，明确其他主体对外担保履约程序。上述政策简化了对外担保管理程序，明确了相关管理要求，有助于境外投资企业更好地获取境内信用支持，有助于提高境内金融机构风险管理水平。从政策实施情况看，银行提供的融资性对外担保业务明显增加，融资性对外担保余额由2010年9月末的377亿美元增长至2010年12月末的459亿美元，增幅达22%，对于促进境内机构“走出去”发展起到了积极作用。

　　大幅度放松跨境担保外汇管理，推动担保项下可兑换。随着我国涉外经济的快速增长，国际收支交易规模的不断扩大，跨境担保行为也日趋多样化和复杂化，由于过去的法规仅涵盖对外担保和外保内贷，未涉及其他类型的跨境担保，已不能满足当前市场发展需求。因此，在推动简政放权和资本项目开放的大背景下，外汇局以“五个转变”为指导思想，调整管理思路，在前期充分调研和广泛征求社会各方意见的基础上，于2014年上半年发布实施了《跨境担保外汇管理规定》，大幅度放松了跨境担保外汇管理。一是深化外汇管理改革，全面规范跨境担保外汇管理。根据外汇管理的目标和职责，合理界定跨境担保的外汇管理范围，将符合法律的形式要求、以付款为担保履约方式、对国际收支可能产生重要影响的所有类型跨境担保纳入政策调整范围。二是大力推动简政放权，改革跨境担保外汇管理方式，大幅改善境内企业的投融资跨境担保政策环境。取消所有与跨境担保相关的事前审批，取消担保履约事前核准，取消大部分业务资格条件限制，代之以比例自律和登记管理；只“担保履约后新增居民对非居民负债或债权的部分跨境担保”纳入逐笔登记范围。同时，通过上述调整，全面改革清理整合相关法规，废止了涉及跨境担保的12项规范性文件，进一步提高了政策法规的清晰度和透明度。三是实现中、外资企业统一待遇，为境内企业融资提供了更大便利。在外保内贷领域，在符合相关限制性条件的情况下，允许中、外资企业自行签约，并允许在净资产的1倍内办理担保履约，统一并大幅度改善境内中、外资企业的外保内贷政策。

　　上述三次政策调整大大简化了对外担保管理程序，实现了跨境担保外汇管理政策的统一和跨境担保项下的基本可兑换，有助于境外投资企业更好地获取境内信用支持，特别是在境内融资成本相对较高、中资银行海外分支机构尚未设立因而“走出去”企业直接向境外银行申请贷款难度较大的情况下，境外投资企业可以借助国内母公司的实力通过银行担保获得当地金融机构的授信支持，可有效降低企业融资成本并拓宽企业融资渠道，解决境外投资企业境外融资困难、授信不足等问题，有利于更好地促进境内机构“走出去”做大做强。（来源：中国金融）