每经记者 王一鸣
日前，《每日经济新闻》记者从证监会网站获悉，1月15日~16日，2015年全国证券期货监管工作会议在证监会机关召开。会议总结了过去一年的工作，研究安排2015年的重点任务。
在此次会议上，证监会主席肖钢详解了注册制改革这一系统性改革的核心及总目标，使外界对于股票发行由审核制向注册制的改革路径有了更清晰的认识。
谈及股票发行注册制改革，肖钢表示，推进股票发行注册制改革，是2015年资本市场改革的头等大事，是涉及市场参与主体的一项 “牵牛鼻子”的系统工程，也是证监会推进监管转型的重要突破口。
不过肖钢也坦言，应当看到，推进注册制改革可能面临一些风险和问题，比如，可能影响投资者对股市扩容的心理预期，一些企业可能出现高价发行，一些公司质量不高和欺诈发行的风险加大等；并提出“积极稳妥地推进股票发行注册制改革。”
知名经济学家宋清辉向 《每日经济新闻》记者表示，这是监管层首次详细阐述注册制，提出推出股票注册制是2015年经济新常态的重要组成部分；同时，面对改革的风险和问题，此次会议提出的“积极稳妥推进”基调非常务实。
核准制缺陷显现
谈及改革初衷，肖钢此次会议上称，从2000年3月开始，我国股票发行采用核准制。十几年来，共核准近1700家公司首发上市，上市公司共筹集资本金5.31万亿元，对促进资本形成发挥了重要作用。从2006年至2014年9月底，上市公司向投资者累计现金分红2.97万亿元。
肖钢指出，随着改革深化和市场发展，核准制的缺陷和不足逐步显现：一是由证监会审核把关，客观上形成了政府对新股发行人的盈利能力和投资价值的“背书”作用，降低了市场主体风险判断与选择，证监会的责任和压力不断加重，同时弱化了发行人、保荐机构以及会计师事务所等方面的责任。二是由证监会对新股发行“管价格、调节奏、控规模”，虽然短期有稳定股指和投资者心理的作用，但却不利于市场自我约束机制的培育和形成，甚至造成市场供求扭曲，对中长期股市发展不利。三是行政干预过多且主观色彩浓，市场主体难以做出稳定、明确的预期，造成了市场主体与监管机构的博弈，代替了市场主体之间的博弈，不利于规范市场主体行为和市场稳定运行。解决这些问题，必须推进股票发行注册制改革。
“注册制作为一种法定的、非典型的行政许可，是对核准制的进一步改革与完善，也是市场化程度较高的股票发行监管制度。”肖钢表示，推进注册制改革的核心在于理顺市场与政府的关系。
肖钢表示，归纳一些国家和地区实施注册制的实践，基本特征有“企业拥有发行股票筹集资本的天然权利，只要不违背国家利益和公众利益，企业能不能发行、何时发行、以什么价格发行，均应由企业和市场自主决定。”等。
注册制的巧妙之处就在于既能较好地解决发行人与投资者信息不对称所引发的问题，又可以规范监管部门的职责边界，避免监管部门的过度干预，不再对发行人“背书”，也不过多关注企业以往业绩、未来发展前景，这些都交由投资者判断和选择，股票发行数量与价格由市场各方博弈，让市场发挥配置资源的决定性作用。同时，监管部门集中精力做好事中事后监管，维护市场秩序，保护投资者合法权益，肖钢对此阐述道。
改革总目标确立
更值得注意的是，肖钢还详细说明了“初步方案，股票发行注册制改革总的目标”，即“建立市场主导、责任到位、披露为本、预期明确、监管有力的股票发行上市制度。”
肖钢指出，要坚持市场导向，放管结合。尊重市场规律，最大限度减少和简化行政审批，明确和稳定市场预期，强化市场内在约束，建立以市场机制为主导的新股发行制度安排。同时，加快监管转型，强化事中事后监管。要坚持法治导向，依法治市。健全资本市场法律体系，完善股票发行上市监管制度和投资者保护制度。要坚持披露为本，归位尽责。建立和完善以信息披露为中心的制度安排，强化发行人对信息披露的诚信义务和法律责任，发挥中介机构的核查把关作用，引导投资者提高风险识别能力和理性投资意识，促进发行人、中介机构、投资者等各市场主体归位尽责，卖者尽责，买者自负。
“应当看到，推进注册制改革可能面临一些风险和问题，比如，可能影响投资者对股市扩容的心理预期，一些企业可能出现高价发行，一些公司质量不高和欺诈发行的风险加大等。”肖钢指出，“积极稳妥地推进股票发行注册制改革”。
据记者了解，截至2015年1月8日，证监会受理首发企业647家，其中，已过会32家，未过会615家。数据显示，2015年首批IPO核准批文1月5日下发，20家拟上市企业获准发行。相比此前约每22个交易日发11只新股，当前IPO发行节奏已有所提速。
“在稳定市场预期的基础上，适时适度增加新股供给，促进资本形成。”这是肖钢在此次会议上给出的最新表态。
面对IPO堰塞湖现象对A股的供给端影响，安永审计部合伙人汤哲辉曾向《每日经济新闻》记者表示，“A股市场2015年约有220宗IPO上市，融资额达到1350亿元人民币。倘若2016年注册制获正式推进，目前600多家企业里还是会有三分之二的企业在2016年注册制实施后完成IPO。”
瑞银证券兼首席策略分析师陈李在接受记者采访时指出，上证指数越过3000点后，IPO的规模、幅度、进程都有显著放大。倘若未来要实现注册制，是否要做新老划断？600多家排队IPO公司多久发行完毕都还有待明确。
肖钢则在会议上提出，要坚持循序渐进、稳步实施的原则，立足国情，以现实问题为导向，在具体推进过程中，注重增强改革措施的系统性、针对性、协同性，既立足全局、着眼长远，又立足当前、稳步推进，妥善处理好资本市场改革、发展、稳定的关系。要坚持统筹协调，加强市场顶层设计，形成共促市场稳定健康发展的改革合力。要健全风险监测、预警和处置机制，加强风险识别、防范和处置能力，及时防范和化解市场风险。
“面对改革中的如扩容预期等问题，此次会议提出的积极稳妥推进的基调非常务实，也打消了市场对于大干快上的预期。”宋清辉对此评价道。
进行修法存难点
截至目前，注册制改革方案尚未面世，至于出台时点，2014年12月3日证监会副主席姚刚的最新口径是，“注册制改革方案拟于2015年向社会公开征求意见”。
据记者了解，目前较为确定的是，在注册制过渡期间，IPO审核工作将逐步下放至证券交易所。
“证券交易所应进一步健全完善自律规则体系，切实履行自律职责，更好适应注册制改革的各项要求。”肖钢在此会议上指出。
《每日经济新闻》记者从上证所获悉，在市场化改革不断推进和深化的背景下，资本市场的监管重心将逐渐下移，交易所将成为资本市场监管体系中日益重要的一环。
“今年注册制（审核权）也将下放到交易所，以信息披露为中心的监管体制将会受到更多的市场瞩目。”上证所有关负责人1月8日如此表示。
但该人士并未透露具体放权时间点。有券商投行人士表示，证监会发行部长年从交易所借调IPO预审员，若改由交易所负责审核工作，料不会对IPO的发行审核带来质的变化。
值得注意的是，IPO审核工作下放到交易所还不能等同于注册制落地，后者需修订《证券法》中有关IPO审核机制等规定。从进度上看，2014年12月，全国人大常委会对《证券法》修订草案的初次审议工作并未如期进行。这意味着《证券法》的修订工作或难如预期般于今年年中敲定。
汤哲辉则向记者表示，“整个IPO注册制的蓝图将于2015年初颁布；下半年，证监会可能将有关的审批权限放给交易所；2016年，如果正式通过《证券法》的修改，则该年为注册制开启元年。”
具体交易所放权方案则主要有两个，最高人民法院一位副院长在2014年12月底“上证法治论坛”上透露，过去一年来，立法机关启动了《证券法》的修订程序。目前的研究意见主要为两种方案：一种是维持由证监会注册审核，由交易所进行上市审核的模式；一种是由交易所审核上市申请，向证监会注册生效的模式。
对于当前修法工作面临的主要困难，上述最高法的副院长指出，“实行注册制之后，注册审查是以信息披露为中心。如果申报文件的披露信息存在虚假陈述，相关当事人应当承担欺诈发行的法律责任。但现行《证券法》第二十六条的规定较为原则，对虚假陈述行为的责任主体、责任范围、免责抗辩理由等相关规定均不够明确，使得法律规定在操作层面具有很大的困难，也使得保荐机构、承销机构、会计师事务所等市场主体在股票发行活动中对自身的行为边界认识模糊”“人民法院在审理此类案件时，对如何区分保荐机构和承销机构、主承销商与分销商、会计师和律师事务所、资产评估机构的各自责任范围，即他们各自对哪些工作承担责任、如何承担责任以及免责抗辩事由等法律问题，还没有明确的法律依据。因此，在注册制改革的研究中，最为重要的是要强化和细化相关当事人的行为边界，并以此为中心完善相关监管规则。”
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