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勿将PPP异化 为政府减债“灵药”

2014年11月03日 07:16    来源: 经济参考报     □张桂林

  今年以来,在基础设施建设和公共服务领域推行PPP(政府与社会资本合作),成为各地改革的一大热点,黑龙江、福建、江苏、重庆、安徽等省市相继启动一批PPP试点项目。

  作为创新投融资机制、拓展社会投资空间的重要改革举措,推行PPP模式,对开辟城镇化建设融资新渠道,激发民间投资活力,助推政府职能转变,无疑具有重大意义。但笔者发现,一些地方在推行PPP时,出现认识和操作层面的偏差。部分地区面对政府债务高筑、减债压力巨大、土地财政下滑的局面,过度放大PPP模式的融资功能,甚至寄希望PPP作为摆脱政府债务困境的一剂“灵药”。

  在减债目标主导下,一些地区推出合作项目时,不仔细考虑项目市场化条件是否具备、收益和风险是否平衡,盲目“大干快上”:有的藏“肥”甩“瘦”,拿出的项目盈利模式不明、激励措施不清,导致社会资本不愿“接招”,合作空悬;有的为吸引合作方,放任公共服务领域投资者自定价、高收费,损害公众利益;有的承诺固定高回报或以政府购买服务名义给予长期高额补贴,项目建设、运营看似社会资本融资、负债,实则变相财政“兜底”,留下时序后延的政府债。

  事实上,PPP模式的本质是一套以市场化方式提供公共产品的机制,尽管通过引入社会资本,拓宽了融资渠道,客观上有利于缓解政府财政压力,但某种意义上讲,仍是一种全社会举债。而无论从借鉴国际经验角度来看,还是从我国改革发展实际出发,推行PPP模式,核心目标都不应放在化解地方政府债务危机上,而在于充分发挥社会资本和政府各自“专业”优势,更好地满足人们对公共产品和服务的需求。

  当前形势下,我国基础设施建设和公共服务领域开展PPP,根本目地是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,落脚点则在于加快基础设施、公共服务领域向社会资本尤其是民间资本开放,不断提高公共产品供给效率和服务质量,适应新型城镇化发展的要求;与此同时,推动政府减少对微观事务的干预,专注战略规划、市场监管等,切实转变职能。

  有鉴于此,有关主管部门和地区应尽快厘清认识,切忌“剑走偏锋”,将PPP视为继政府投融资平台之后的又一个借钱“神器”,更不应以减债为目的一哄而上搞一些“形似神非”“挂羊头卖狗肉”的所谓PPP项目,求得一时“表面减债”,却给未来城市发展和财政运行留下“乱摊子”。

  而要真正推行好PPP模式,则要把握好基本实施原则和操作要点。首先,应找准公共产品提供和社会投资的利益结合点、平衡度,合理确定PPP适用范围,科学界定项目边界条件。重点聚焦价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定的领域和项目,并着力完善相应的市场化价格发现机制、合理的政府补贴机制和科学的资源配置机制,确保PPP项目具备基本的市场动力。

  其次,按照利益共享、风险共担、公共利益最大化、交易公开公平原则完善操作机制。合同管理要有激励、有约束,既使社会资本能得到合理收益,又防止其无序抬高公共服务价格,或在高增值项目中牟取暴利,损害公共利益;合理分配项目风险,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担;严格规范投资人引入及资产或股权转让、出售程序,防范灰色交易、利益输送等。

  此外,应创造条件积极引导、鼓励民间资本参与合作,对拥有良好建设、管理和运营能力,诚实守信的民间资本合作伙伴,给予融资等方面的政策支持。


(责任编辑: 韦伟 )

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