高培勇：财税改革事关国家治理体系优劣

　　———访中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇

    ●财政和财税体制是国家治理体系一个重要组成部分。未来改革的重点是突破政府内部既得利益格局和传统体制惯性，实现公开透明的全口径预算。

　　●站在国家治理的总体角度，在推进国家治理体系和治理能力现代化的棋局上，将财政作为国家治理的基础性和支撑性要素加以打造。

　　●当前中国，财政收支仍旧不等于政府收支。在有关财政支出规模和宏观税负水平之类问题的分析中，仍不得不小心地区分财政收支和政府收支两个概念。

　　●把所有政府收支纳入预算管理，让“财政收支=政府收支”，成为破解和“乱收费”绑在一起的既得利益格局难题并实现“费改税”改革目标的基本路径。

　　●以地方政府债券自发自还试点为突破口，将改革推进至地方政府的政绩评估和财政收支体系层面，在全面深化改革中实现地方政府债务运行向新常态的平稳顺利过渡。

　　十八届三中全会决定将财政和财税体制做了重新定位，并作为国家治理体系的一个重要组成部分，中国社科院财经战略研究院院长高培勇对《经济参考报》记者表示，新一轮财税体制改革不仅是经济体制改革的重要组成部分，而且牵动所有领域改革，是全面深化改革的重点工程，极可能成为改革突破口和主线索。未来改革的重点是突破政府内部既得利益格局和传统体制惯性，实现公开透明的全口径预算。

　　财政事关国家治理能力

　　《经济参考报》：十八届三中全会和前段时间中央通过的《深化财税体制改革总体方案》，将财税体制改革提高到国家治理的新高度，您认为，该如何看待中央对财政的新定位和财税体制改革？财税在国家治理现代化中应发挥何种作用？

　　高培勇：以往的财税体制改革，多是将财政视为一个经济范畴、在将财税体制视作一种经济制度安排的基础上加以谋划的。比如1994年的财税体制改革，无论规模多么巨大，涉及范围多么宽广，甚至实际影响绝不限于经济领域，但从总体上说，其主观立意并未脱出财政作为一个经济范畴、财税体制作为一种经济制度安排的思维局限。

　　中共十八届三中全会在将国家治理体系和治理能力现代化定位于全面深化改革总目标的同时，不仅赋予财政以“国家治理的基础和重要支柱”的全新定位，而且亦对财税体制的功能与作用给出了“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的全新阐释，从而第一次从根本上摆正了财政和财税体制的位置。这样，它便不仅仅是一个经济范畴，而是一个事关国家治理体系和治理能力优劣的基础性、支撑性的重要要素。既然财税体制的功能与作用可以跨越经济领域，那么，它便不是一种一般意义上的经济制度安排，而是可以牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有领域的综合性制度安排。

　　所以，站在国家治理的总体角度，在推进国家治理体系和治理能力现代化的棋局上，将财政作为国家治理的基础性和支撑性要素加以打造，并且，将财税体制作为全面覆盖国家治理领域的综合性制度安排构建，是新一轮财税体制改革的重要变化和突出特点。

　　这显然是一个富有重要启示意义的判断。

　　其一，作为一项极为宏大的工程，推进国家治理体系和治理能力的现代化，当然要从构筑其基础和支柱做起。全面深化改革可以也应当从财税体制改革破题，财税体制改革不仅要着眼于财税体制自身的完善，而且要立足于为全面深化改革“铺路搭桥”。

　　其二，作为经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革的一个交汇点，在全面深化改革的总棋局中，财税体制改革事实上是一个重点工程，可以且应当加以重点推进，也是可以且应当作为突破口和主线索率先推进的。事实上，财税体制改革之所以成为围绕全面深化改革而系统部署的第一项或第一个领域的重大改革，之所以在全面深化改革进程中成为整个社会的聚焦点，根本的原因就在于此。

　　既得利益阻碍预算公开透明

　　《经济参考报》：发挥财政在国家治理中的基础作用，首先一点就是要实现全口径预算，将所有政府收支纳入其中，这也是现代国家治理的题中应有之义。可实际上，我们发现要实现“公开透明”确非易事，您认为，未来改革的重点难点在哪里？

　　高培勇：这确实是一个相当棘手的“老大难”问题。当讨论财政支出改革的时候，我们总是要小心地区分财政支出和政府支出两个概念。当说到宏观税负水平判断问题的时候，我们也总是要特别小心地操用公共财政预算口径下的税收负担和全部政府支出口径下的税收负担分别加以论证。一件寻常不过的事情搞得如此复杂，与我国当前特殊国情———“财政收支”或称“预算收支”不等于“政府收支”有关。

　　这个“老大难”问题它至少可以追溯到上世纪90年代中后期。许多人都清晰记得，1998年3月，朱镕基总理曾经将当时的政府收入格局描述为“费大于税”。并且，用了“民怨沸腾、不堪重负”严厉抨击。正是在这种背景下，中国启动了先称为“费改税”、后改称“税费改革”的一场声势浩大的改革。2003年10月，为了从根本上解决“财政收支”不等于“政府收支”的问题，实现政府收支行为及其机制的规范化，中共十六届三中全会正式提出了“实行全口径预算管理”的改革目标。从那以后，在10年多时间里，先后推出了一系列调整、整合动作，逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局。并且，作为2011年收获的财政工作新成绩之一，正式对外宣布，我国已经实现了“全面取消预算外资金，将所有政府性收入全部纳入预算管理”的目标。

　　但是，时至今日，脱出表面现象深入实质功效层面，看到的结果令人沮丧：当前的中国，财政收支仍旧不等于政府收支。在有关财政支出规模和宏观税负水平之类问题的分析中，我们仍不得不小心地区分财政收支和政府收支两个概念。

　　《经济参考报》：看起来，很有必要花些功夫对由四类预算组成的现实政府预算管理格局作更细致一点的评估。

　　高培勇：是的。评估的标准来自现代财政制度的一般规范，主要有两个：可否审批？能否统筹？

　　公共财政预算，亦称一般收支预算，系中国政府最基本的预算。我们所说的财政收支，指的就是这类收支。其运作，有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，而且，可在各级政府层面统筹使用。故而，可归为规范性程度最高的政府预算。

　　基金收支预算，虽在名义上纳入了各级人民代表大会的视野，但在现实中，其收支的运作，既不需通过各级人民代表大会的批准程序，也不可能在各级政府层面做统筹安排。故而，在现实中基本流于形式，充其量只能算作“备案”性的审议，在规范性程度上可排在第二位。

　　社会保险基金预算，虽有相对规范的收支内容、标准和范围，并实行专款专用，但其编制和执行的主导权既非财政部门，又仅限于向各级人民代表大会报告而无需经过批准程序。故而，它亦属于“备案”性的审议范畴，在规范性程度上可排在第三位。

　　国有资本经营预算，一方面，进入预算视野的范围仍限于部分国有企业。另一方面，即便上交的部分，也在国有企业内部封闭运行。故而，它至多可算作打了较大折扣的“备案”性审议，其规范性程度最低。

　　由此可见，一旦以可否审批、能否统筹作为试金石，潜藏在现实预算格局背后的种种久治不愈的非规范性“顽疾”便会一一浮出水面。

　　2013年，以收入而论，在包括上述所有四类预算收入的盘子中，公共财政预算收入所占比重，为61 .8%。其余三类预算收入占比数字加总，高居38.2%左右。公共财政预算收入和其他预算收入之比，大致为62：38。以支出论，在包括上述所有四类预算支出的盘子中，公共财政预算支出所占的比重，为63.52%。其余的三类预算支出占比加总，亦高居36.48%。公共财政预算收入和其他预算支出之比，大致为64：36。人民代表大会对政府预算的审批和统筹效力能够达到什么程度，可想而知。

　　《经济参考报》：这种不规范的“非全口径”政府预算管理格局带来了哪些问题？

　　高培勇：这种不规范使我们一再地遭遇各种难以跨越的难题：第一，时至今日，我国尚无全面反映政府收支规模及其占G D P比重的统计指标。在所谓财政收支的名义下，每年政府预算所能揭示的，仅是公共财政预算收支规模及其占G D P的比重。出于上述原因，对我国宏观税负水平的判定，至今仍无一个相对清晰且为人们所能接受的标准。

　　第二，即便按照扣除国有土地出让收入之后的口径计算，2013年，政府收入占G D P的比重仍高居30%上下。尽管政府财力总额不能算少，尽管财力的性质完全相同，但由于分属规范性程度不同的预算，既造成了政府财力使用上的分散和浪费，也在财力紧张的表面现象下潜藏了政府收入不断扩张的现实内容，甚至为地方政府性债务规模不断膨胀提供了“口实”。

　　第三，尽管四类预算收支都系公共性质收支，但无论在预算编制环节，还是预算执行环节，除公共财政预算收支可在各级政府层面统筹安排外，其余三类预算收支均由不同的政府职能部门分别掌控。即便将具有专款专用特点的社会保险基金预算收入排除在外，不可统筹安排的政府性基金预算收入和国有资本经营预算收入占全部政府收入的比重，在2013年也分别为25.00%和0.79%，两者合计25.79%。如此，政府收支被分割为若干块儿分属于不同政府部门掌控的“私房钱”。

　　第四，虽然形式上实现了预算对全部政府收支的覆盖，但实质上对不同预算的政府收支，操用的是不同的管理标准和管理规范。既不能将所有政府收支纳入统一的制度框架，各级人民代表大会对政府预算进行的审批只能是“区别对待”式的。亦不能将全部政府收支关进“统一”的制度笼子，本属同一性质的各种政府收支的运作也就会“政出多门”。

　　《经济参考报》：若从1998年算起，我国旨在规范政府收支行为及其机制的行动已经持续了十几年。然而，政府预算管理格局的非规范程度仍处于如此状态，不能不令我们陷入更深层次的思考，那么其根本的原因究竟是什么？

　　高培勇：我国对政府预算管理非规范性问题的关注，始于上个世纪90年代后期治理政府部门乱收费的尝试。为此启动的“费改税”改革最初的着眼点，是通过将五花八门的各种收费改为统一征税来减轻企业和居民的负担。然而，费与税之间的所谓“对应调整”进程很快就让人们意识到，表现在政府收费上的种种弊端，并非出在政府收费本身。无论在改革之前的中国，还是在当今的世界，收费都是政府取得公共收入的形式之一。将收费改为征税固然可以收到暂时的“治乱”效果，但并不能根除“乱”的病因。被冠为政府收费的大量项目之所以会“乱”，根源在作为自立规章且自收自支的财源，同各部门、各地区甚至有关人的自身利益绑在了一起。若不能从根本上斩断这种利益上的瓜葛，政府收费便摘除不了其内在的利益驱动器，从而使“费改税”陷入“割韭菜”般的尴尬循环。

　　深一步看，各种政府收费之所以能够自立规章，自收自支，能够同各部门、各地区甚至有关人的自身利益绑在一起，又在于它们能够脱离各级人民代表大会的审查视野，或作为预算外收入，或归入制度外收入，直接装入各部门、各地区的“小金库”，并用于同自身利益相关的支出项目。事情表现在“乱收费”上，问题的根源则存在于政府收支行为及其机制的非规范中。因而，若能在对各种政府收费加以清理的基础上，将有关收支项目纳入政府预算之内，并同其他的政府收支一道进入各级人民代表大会的审批视野，则不失为一种“治本”之策。

　　正是基于“财政收支≠政府收支”这一基本事实的揭示和认定，“费改税”的着眼点由单纯的“治乱”转到了“规范”政府收支行为及其机制的轨道上。于是，把所有政府收支纳入预算管理，让“财政收支=政府收支”，便成为破解和“乱收费”绑在一起的既得利益格局难题并实现“费改税”改革目标的基本路径。也正是在改革视野得以拓展的背景下，“费改税”一词逐步为“税费改革”所代替，进而演变为旨在规范政府收支行为及其机制、重构政府收支体系的预算管理改革的标识性概念。

　　然而，说来容易做到难。当时，至少在不少政府部门内部，如下的信条被视为天经地义：税收作为集中性的政府收入以及由此形成的政府支出，当然要遵守统一的制度规范，由财税部门统一管理并纳入预算。收费，特别是由各个政府部门自立规章而分别征集的收费收入以及由此形成的支出，则属自身“创收”领域内的收支项目，既不应交由财税部门统一管理，也不必纳入统一的政府预算。

　　如此的似是而非的信条，实际上折射了经济体制转轨过程带给我们的特殊矛盾现象。

　　突破既得利益格局是关键

　　《经济参考报》：您认为，要解决预算管理领域以上已经存在的顽疾，下一步应从哪些方面、进行何种改革？

　　高培勇：我认为，规范认识到突破主要来自政府内部既得利益格局的阻碍，是预算管理改革的关键，注意到实现真正意义上的全口径预算管理是规范政府收支及其机制的必由之路。中共十八届三中全会《决定》在建立“透明预算”的基本目标下，部署了“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”的预算管理体制改革行动路线。

　　这一部署很有启示意义，值得我们仔细品味，在认真研究的基础上，扎实推进。

　　“透明预算”，无疑是现代财政制度的一个重要特征，当然也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。但问题在于，预算的“公开透明”以预算的“全面规范”为条件。如同“丑媳妇见公婆”，即便终归要见，但经过一番梳洗打扮后再去见，总比急匆匆不加任何准备地去见，效果要好。在政府预算管理格局颇不规范的情况下，一味强调透明甚至勉强实行透明，将各种非规范性政府收支“乱象”一下子暴露在大众视野下，产生的反响可想而知。

　　因而，政府预算的公开透明不可一蹴而就，也不能急于求成，只能在打好全面规范的基础上实施。作为新一轮预算管理体制改革的第一步，就是以全口径预算管理为基本目标，以将所有政府收支关进“统一”的制度笼子为重心，全面规范政府的收支行为及其机制。也就是说，在改革战略上，先规范、后透明，应当是一个基本行动路线选择。

　　不过，先规范、后透明并不意味着眼下可以将“透明预算”的目标搁置起来，只盯着全口径预算管理，一切等政府收支行为及其机制规范好了再说。实际上，规范和透明之间是互相联系、彼此作用的统一体。离开了规范的前提，固然透明难以实现。但脱离了透明的压力，规范亦难以有足够的动力。所以，在实际操作中，可以以透明倒逼规范，在两者联动中，全面推进真正意义上的全口径预算管理目标的实现。

　　《经济参考报》：那么，怎样做才可算作真正意义上的全口径预算管理？其中有无标准可以依循？

　　高培勇：参照当今世界典型市场经济国家的一般做法，要使全口径预算管理落到实处，可以同时确立两个互为关联的“验收标准”：

　　其一，各级人民代表大会在立法层面对同级政府所有收支的“全口径”控制。就是说，所有政府收支都应当取得立法机构的授权，只有取得授权，政府的活动及其相应的收支才具备合法性。所有政府收支都必须纳入“公共”轨道，由立法机构按照统一的制度规范审查和批准。这是“全口径预算管理”最重要的意义。

　　其二，财税部门在行政层面对所有政府收支的“全口径”管理。这是说，所有政府收支都应当由专司政府收支管理职能的财税部门统一管起来，不存在游离于财税部门管理之外的政府收支。所有政府收支都必须纳入“公共”轨道，由财税部门按照统一制度规范行使管理权和监督权。这是实现立法层面“全口径预算管理”的重要基础。

　　在中国，实现全口径预算管理绝非轻松之事，它注定要经历一个曲折而艰难的过程。只有下大决心、花大气力，才有可能逐步逼近并最终实现改革的目标。

　　《经济参考报》：全口径预算强调完整性，当前对完整性形成最大挑战的一部分就是地方政府性债务，中央要求将地方政府性债务纳入全口径预算管理，防范化解地方政府债务风险，您认为，如何实现地方债标本兼治？

　　高培勇：我们注意到，对接经济新常态的极具复杂性的地方政府债务局面现实，认识到深藏于地方政府债务背后的各种体制性痼疾是各种现实和潜在风险的元凶所在，防范化解地方政府债务风险、解决地方政府债务问题的思路转换势在必行。唯有以深化改革开道，对症下药，启用兼顾局部与全局、当前与长远的重大改革措施，方是我们的不贰选择。

　　为此，可以做出的一个战略性选择是，以地方政府债券自发自还试点为突破口，将改革推进至地方政府的政绩评估和财政收支体系层面，在全面深化改革中实现地方政府债务运行向新常态的平稳顺利过渡。

　　第一，着眼于体制根本变革，积极推进地方政府债券自发自还试点。无论从哪方面看，作为一级政府财政和政府行为主体，都应当拥有举债之权。也无论从哪个角度说，地方政府举债都是一种加快经济发展的必要举措。所以，对地方政府举债宜疏不宜堵。只不过，要在疏的同时加强对地方政府举债的管理。事实上，也只有通过类如地方政府债券自发自还试点这样的改革行动，让包括局部和长期风险在内的各种缠绕于地方政府债务身上的问题浮出水面，才有可能在求解问题中走出一条适合中国国情的地方政府债务管理之路。

　　问题在于，地方政府债券自发自还试点毕竟只是基于缓解当前矛盾的一种技术性调整，而非根本性变革。换言之，它所触动的，充其量只是地方政府债务问题的外在表现形式，而非内在核心内容。故而，从其入手，由表及里，逐步逼近地方政府债务问题的体制性痼疾，最终在体制上做大手术，应是地方政府债券自发自还试点的归宿所在。

　　第二，破旧立新并举，构建匹配国家治理现代化的地方政府政绩评估体系。

　　地方政府对于政绩的追求无可厚非，但是对政绩的追求不能局限在G D P上，更不能落实于对招商引资的无限和盲目追求中。鉴于我国事实上已经围绕G D P考核形成了一套潜移默化的思维定式和操作系统，更鉴于我国事实上尚未形成一套基本成型且达成广泛共识的体制机制去替代原有的评估体系，故而，很有必要在淡化、破除G D P考核的同时，坚持破旧立新并举，站在推进国家治理现代化的总体角度，将地方政府及其官员的政绩评估作为经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制以及党的建设制度改革的交汇点，从根本上建立一种适合全面评估地方政府政绩需要的制度体系。

　　以此为基础，让地方政府走出唯G D P马首是瞻、以招商引资为主要竞争对象的怪圈，进而踏上正确的政绩实现轨道。

　　第三，以健全地方财政体系为着力点，重构分税制财政体制格局。

　　有别于预算单位财务，作为一级政府财政的最基本的内涵，就在于它同时拥有两种财权：相对独立的收支管理权和相对独立的收支平衡权。这两种财权，无疑要建立在健全的财政收支体系基础之上。也就是说，脱离了健全收支体系支撑的地方财政，肯定是不能相对独立地行使收支管理权和收支平衡权的地方财政，也肯定不是本来意义上的“分税制”财政体制格局下的地方财政。毋庸赘言，坚守“分税制”的改革方向，通过重构分税制财政体制格局健全地方财政收支体系，是让地方政府具有健全债务人人格的前提。