5月21日，财政部发布消息称，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛将试点地方政府债券自发自还。同时，财政部发布的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（以下简称《办法》），对债券发行额度管理、期限、利率确定，以及开展债券信用评级、推行市场化运作等予以明确。
这释放出国家对地方债发行有限放松管制的信号，也是推进完善财权与事权相匹配、解决地方政府融资难的一项重要举措。
自发自还首开先河 规范流程加强监管
为增加地方政府融资渠道，我国从2009年开始发行地方政府债券。2009年和2010年，所有地方政府债券均由财政部代理发行。
地方政府自行发债始于2011年。2011年10月20日，财政部公布了《2011年地方政府自行发债试点办法》，试点的省市有4个：上海市、浙江省、广东省、深圳市。时隔不到两年，增加了江苏省、山东省，试点范围扩大到6省市。但这一试点仅限于地方政府自行发债，而政府债券的还本付息仍由财政部代办。
此次发布的《办法》将2011年试点的“自发”拓展为“自发自还”，明确“试点地区承担债券还本付息责任”，并在原先6个试点省市的基础上，增加到10个省区市。“试点内容和区域都进一步扩大。”财政部财政科学研究所所长贾康表示，试点地区选择了东部省市也选择了中西部省份，是考虑到试点多样性，为将来的全国推广提供参考。
根据《办法》，“自发自还”是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。《办法》对自发自还“全流程”作出规定：在债券发行上，从年度发行额管理，到如何选择信用评级机构开展债券信用评级，从债券利率确定到承销团的选择等进行明确；在债券的承销上，明确规定如何选择承销商及承销比例；在债券的偿还上，如何通过纳入预算，来降低风险等等。
“《办法》在具体操作层面做了全面系统的界定，意在使地方政府举债融资更加规范。”财政部财政科学研究所副所长白景明说。
根据《办法》，债券期限分别为5年、7年和10年。“发行债券期限偏长，是考虑到项目收益低，长期债券可缓解地方政府偿债压力。”中国社科院财贸所副研究员张德勇表示，此次允许地方政府自行发债，主要是考虑到各地城镇化建设资金需求，发行债券预计将主要用于保障性住房、农村基础设施建设、文化等公益性基础设施建设，试点也是为全国范围内推广发债提供基础。
开展债券信用评级
推行市场化运作
自行发债，意味着债券由地方政府自行组织发行，除登记托管等事项以外，主要是发债定价权的下放，即市场因素对地方债价格的影响更明显。在此次《办法》中，不少细节都注入了“市场化元素”，体现了推行市场化运作的改革思路。
《办法》引人关注的创新之一，是择优选择信用评级机构，按照有关规定开展债券信用评级。“开展债券信用评级，这是试点的新实践，意义重大，有助于加强债券发行的规范化。”贾康说。
对地方债券进行信用评级，引入市场监督机制，是国际通行的做法。中诚信评级国际政府与公共融资评级部高级分析师关飞认为，评级机构的重要作用是将政府债券作为一种品种，纳入到信用风险识别的序列中，为投资人提供重要的参考。
另外，信用评级也有利于增强财政信息和债务管理透明度，促进和完善政府信用，有利于规范地方政府债务，降低地方财政风险。
《办法》要求，试点地区应及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等；信息披露遵循诚实信用原则，不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。“开展债券信用评级，社会机构来评测，有利于让地方政府的资产状况等情况更多地进入公众视线，接受公众监督。”贾康说。
同时，在债券利率设定上，《办法》规定，以同期限新发国债发行利率及市场利率为定价基准、采用承销或招标方式确定债券发行利率。白景明表示，参考的“市场利率”即指银行存款利率。“市场同期的利率，是反映货币资金供求的一个标志。同时参考国债利率和市场利率，使得自发自还的地方债券利率水平更加合理。”白景明强调说，合理的债券利率水平，也将有助于地方政府控制发债成本，是降低债务风险的重要举措。
为加强承销环节的管理，《办法》作出明确规定，试点地区采用承销方式发行政府债券时，需要通过招投标方式进行，而且单个承销团成员的最高承销限额不得超过每期债券发行额的30%。这将有助于杜绝“垄断”承销，促进市场公平。
纳入预算管理
推动制度化建设
“地方政府性债务纳入预算管理，是一个大方向。《办法》明确提出，在试点地区积极推进债券资金收支实行预算管理，将起到先行先试的作用。”白景明说。
《中华人民共和国预算法》第28条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。此次《办法》规定试点地区“在国务院批准的发债规模限额内”自发自还地方政府债券，符合法律规定。因此，发挥好试点的改革先锋作用，重要的一方面就是探索预算管理纳入机制。
“这意味着要把政府债券收入和支出纳入预算，报请同级人民代表大会审查批准，各相关部门和单位要严格按照预算安排支出，不得随意变更资金用途。”北京大学财税法研究中心主任刘剑文表示，“自还”意味着信用风险的存在，应该在信用评级、信息披露、承销流程等方面，加强监管和风险防控。他同时建议进一步强调“财政法定”的理念，加快推进预算法修改，并考虑制定公债法，以规范国债、地方债券的发行与偿还。
广东省财政厅财科所所长黎旭东认为，债券自发自还试点是一个进步，为地方发债提供了一种新的工具和手段，同时将地方债务推向显性化，有利于地方债务的管理。“但同时需要地方政府更加自律，力争形成良性机制。”
充实地方财力 助推经济增长
这次地方政府债券自发自还试点，是前几年地方政府自行发债试点的进一步推开。“下一步的目标应该是在规范的基础上，正式启动地方债制度。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说。
在我国分税制财政管理体制下，一级政府需要有一级财政相对应，地方财政应相对独立。因此地方财政在实际运行中，收支不相等的状况是正常现象；当收不抵支时，所发生的赤字则只能通过地方债来加以弥补。
“完善地方政府市场化举债融资机制，有助于缓解融资平台‘政企不分’造成的融资成本高企、期限错配等问题，从而化解债务风险。”民生证券研究院副院长管清友表示，此举也有利于减少对私人部门金融资源的挤出，降低实体融资成本，助推经济增长。
在这次地方政府债券试点地区中，宁夏成为新增成员，这表示国家对中西部地区的支持在逐渐加大。“宁夏属于欠发达地区，商业贷款的环境并不是很有利。”宁夏回族自治区财政政策研究中心主任王心农表示，同时宁夏无论是西部大开发还是建设内陆开放型经济实验区，都需要大量资金，自主发债对宁夏的发展非常有利。
对于未来地方政府自主发债，江西省财政厅政策研究室主任陈向明建议，一方面需要建立债券自发自还诚信制度和绩效、风险评价标准，另一方面建立诚信项目库和评审专家库。“同时，还需要建立诚信与绩效相融联动机制，让守法诚信者走遍天下，违法失信者寸步难行。”（经济日报记者 崔文苑 曾金华）
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